Quelle politique commune de l’UE en direction de la Russie?

1. La Russie ne constitue pas une menace pour l’UE dans les décennies à venir. Elle est au contraire un partenaire ; mais un partenaire qui n’est pas un futur Etat-Membre, et dont l’UE n’a donc pas vocation à essayer de modeler l’avenir : la Russie sera ce que les Russes, et non pas l’UE, en feront.

2. Ce partenaire sera néanmoins imprévisible pour l’UE car il est dans une phase de transition politique, économique, démographique, social et géopolitique instable. Ce sera également un partenariat déséquilibré dans la mesure où la Russie a beaucoup plus besoin de l’UE que l’UE de la Russie (UE 25 : 470 Millions habitants / PNB environ 10.000 Milliards Euro — Russie : 145 Millions habitants / PNB environ 400 Milliards Euro) en termes de développement économique comme de gouvernance globale.

3. Cette imprévisibilité peut affecter les intérêts vitaux de l’UE en particulier dans 3 domaines essentiels : la maîtrise complète par l’UE de son processus d’élargissement actuel ; la stabilité du voisinage oriental direct de l’UE (de la Biélorussie au Caucase) ; et l’approvisionnement énergétique de l’UE (environ 30% de l’UE 25).

4. En fonction des points précédents, l’UE doit donc adopter une politique proactive envers la Russie articulée autour de 3 axes :

a. Une action offensive de promotion des valeurs de paix, de démocratie et de droits de l’Homme dans toute la zone de son voisinage directe, comprise entre l’UE et la Russie

b. Une politique ferme de conditionnalité des coopérations économiques, technologiques et commerciales liées à la non-interférence de la Russie dans la zone UE

c. Une attitude ouverte et réactive en matière de coopération en terme d’éducation, de formation, de société civile et de valeurs communes avec la Russie elle-même.

5. Si les deux premiers axes doivent être conçus et mis en œuvre par l’UE, le troisième doit inclure une rénovation du Conseil de l’Europe qui constitue l’enceinte la plus appropriée pour réussir la coopération UE/Russie en termes de valeurs communes, de société civile et de politique de voisinage de l’UE.

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1 . La Russie n’est plus une menace pour l’UE, mais un partenaire qui n’est pas un futur Etat-Membre

L’ensemble des participants et intervenants du séminaire s’est accordé pour reconnaître que la Russie ne constituerait plus dans les prochaines décennies une menace pour l’Union européenne. Cette situation marque en soi une rupture avec plusieurs décennies, en particulier la période 1945-1989. Elle ouvre donc une nouvelle ère de partenariat entre les deux entités. Cependant la notion même de partenaire doit être précisée du côté de l’Union européenne. La Russie n’est pas un futur Etat-Membre. Elle est un acteur indépendant qui ne s’inscrit pas dans une logique d’intégration à l’UE et qui ne doit donc pas être traité comme un pays-candidat. La Russie sera ce que les Russes en feront et non pas ce que l’UE souhaite qu’elle devienne. De l’avis général des participants au séminaire, il existe depuis plusieurs années une grande confusion au sein de la politique communautaire vis-à-vis de la Russie, qui explique probablement l’échec quasi-général de cette même politique. Ainsi les quatre « espaces communs » (consolidation de la démocratie ; intégration de la Russie dans une zone économique et sociale commune ; coopération pour renforcer stabilité et sécurité internationale ; et partenariat pour faire face aux défis communs du continent européen) repris encore au Sommet de St Petersbourg sont restés lettre morte. L’approche de l’UE semble beaucoup trop marquée par son expérience de l’élargissement et tente d’associer la Russie à des procédures du même type. Le parallèle entre le programme PHARE (embryon des procédures d’élargissement aux pays d’Europe Centrale et Orientale) et le programme TACIS (matrice opérationnelle de la coopération UE/Russie, et fondamentalement un échec) illustrent à nouveau cette confusion.

Car en effet, la Russie n’a aucunement l’intention de se soumettre à une vision communautaire de son évolution, et encore moins de son avenir. Comme il a été rappelé lors des débats, la question de savoir si la Russie est européenne ou pas est une question théorique qui n’a aucune pertinence dans l’avenir des relations entre l’UE et la Russie : d’une part parce que l’UE n’a pas vocation à avoir le monopole de l’identité européenne ; d’autre part parce que la nature européenne d’un pays n’en fait pas automatiquement un candidat.

Il est donc essentiel que les décideurs et responsables de la préparation et de la mise en œuvre de tout futur partenariat se dégagent de cette fausse analogie entre pays candidats d’Europe Centrale et Orientale et Russie. La Russie sera un voisin dont les orientations politiques, économiques et sociales suivront un cours propre. Pour être efficace, le partenariat que proposera l’UE devra intégrer cette réalité.

2. Ce partenaire sera néanmoins imprévisible pour l’UE car il est dans une phase de transition politique, économique, démographique, social et géopolitique instable

Les récentes évolutions de la Russie ont illustré combien les prévisions de nombreux experts de l’UE ont été battues en brèche au cours des derniers mois. Ainsi, actuellement, et contrairement aux pronostics, la Russie semble s’écarter fortement du modèle des démocraties européennes pour reconstruire un système centralisé et autocratique supprimant les contre-pouvoirs et affaiblissant l’état de droit. Cette évolution illustre le haut degré d’imprévisibilité des évolutions de la Russie dans pratiquement tous les secteurs (politique, économique, juridique, social, …). L’UE doit donc développer des stratégies de partenariat adaptées à un partenaire imprévisible, c’est-à-dire définissant clairement ses intérêts vitaux, prévenant leur mise en cause et restant ouverte aux évolutions positives sans pour autant s’appuyer durablement sur de telles perspectives.

De Eltsine à Poutine 1. Et de Poutine 1 à l’incertitude des choix ouverts par les débuts de Poutine 2, investisseurs européens comme acteurs politiques de l’UE savent que l’avenir de la Russie est hautement inconnaissable sinon sur un point : la Russie ne pourra pas surmonter seule les problèmes internes qui l’affectent :

. une faible productivité qui ne pourra pas s’accroître de manière significative faute d’investissements étrangers majeurs (permettant notamment les transferts de technologie et de savoir-faire) car les principaux secteurs de l’économie russe restent sous contrôle complet de l’Etat ou très liés à l’Etat (comme l’aéronautique ou l’énergie) ou propriétés de Russes uniquement. C’est une caractéristique de pays en développement sans les instruments du développement

. des infrastructures délabrées qui posent des risques environnementaux très importants et sont absolument incapables d’induire la moindre modernisation

. des relations économiques extérieures russes dépendantes du commerce et non pas des investissements étrangers directs limitant donc fortement son intégration à l’économie mondiale

. une importance relative des richesses énergétiques ou de matières premières qui dépend notamment de l’évolution de la consommation énergétique du reste du monde (une baisse de la dépendance au pétrole réduira fortement l’ « atout » russe en la matière) ; et surtout une dilapidation des richesses en question du fait du gaspillage et de la corruption régnant au sein du système politico-économique russe

. une évolution démographique négative qui contribue déjà à réduire la population du pays (certaines études envisagent une population russe inférieure à 100 millions d’habitants d’ici 2050) et pose de multiples problèmes dont notamment la question géopolitique cruciale de la maîtrise de la partie orientale du pays (Sibérie) face aux pressions démographiques asiatiques

. une pénurie généralisée de cadres formés à gérer une économie et une société modernes car aucune politique d’envergure ne vise aujourd’hui à préparer ceux qui feront la Russie moderne de demain : ni en matière économique (très peu de formation à la gestion, à la création d’entreprise, au droit commercial, … ), ni en matière sociale (faible tissu d’ONG, inexistence d’organisations de consommateurs ou d’usagers), ni en terme politique (quasi-effacement des partis politiques, suppression des médias indépendants)

. une instabilité chronique sur tout le pourtour de la Russie entretenant des foyers de tension en Asie centrale, dans le Caucase, en Moldavie, en Biélorussie et en Ukraine. Cette instabilité résulte de la désagrégation de l’empire soviétique, de la nature coloniale d’une partie de l’actuelle Fédération de Russie (qui entraîne et entraînera des conflits faute d’accords politiques) et de la volonté de la Russie de reprendre le contrôle de son « espace naturel ». On peut constater ces évolutions en Ukraine où, sous une forme économique, on assiste actuellement à une tentative de prise de contrôle de pans entiers de l’économie du pays par des opérateurs russes directement liés à l’Etat

. une perte de crédibilité internationale liée à l’effondrement de l’URSS et à sa faiblesse économique comme l’a illustré récemment la question du paiement de la contribution russe à l’ONU. La Russie a souhaité payer plus que sa part calculée selon sa part du PNB mondial qui se montait à 0,4% du budget total de l’ONU, estimant qu’en tant que membre permanent du Conseil de Sécurité, elle devait au moins s’acquitter de 1% du total.

Ces différents éléments ont permis d’illustrer au cours des débats l’ampleur des difficultés auxquelles la Russie est et sera confrontée dans les décennies à venir. Leur nature prouve qu’ils seront en effet durables et que la Russie aura besoin d’importants partenariats extérieurs pour les surmonter. Leur ampleur renforce la conviction générale d’une forte imprévisibilité de l’évolution de la Russie qui sera régulièrement affectée par la capacité de ses dirigeants à gérer ou résoudre ces problèmes.

Dans cette perspective l’UE doit garder à l’esprit l’immense déséquilibre de ce partenariat :

. les besoins gigantesques de la Russie en capitaux, savoir-faire, technologies, investissements, formation, etc. n’ont aucune commune mesure avec les besoins européens en terme de matières premières ou d’énergie

. les poids économiques des deux ensembles résument un rapport de force qui ne se modifiera pas foncièrement dans les deux décennies à venir du fait de l’ampleur de l’écart lui-même : l’économie de l’UE est plus de 20 fois supérieure à celle de la Russie.

3. Cette imprévisibilité peut affecter les intérêts vitaux de l’UE

En effet, même si l’incertitude domine toute tentative d’anticiper les évolutions de la Russie d’ici 2020, les participants du séminaire ont convenu que dans trois domaines essentiels l’UE pourrait être considérablement affectée : la maîtrise complète par l’UE de son processus d’élargissement actuel ; la stabilité du voisinage oriental direct de l’UE (de la Biélorussie au Caucase) ; et l’approvisionnement énergétique de l’UE (environ 30% de l’UE 25).

On constate tout d’abord, dès aujourd’hui, que le récent élargissement de l’UE à 10 pays d’Europe Centrale et Orientale provoque des réactions négatives à Moscou. Le refus d’étendre les accords commerciaux passés avec l’UE à 15 aux 10 nouveaux Etats-Membres en est la preuve. S’il est évident que l’UE doit refuser d’envisager la moindre interférence russe dans un processus qui lui est propre, cette situation éclaire de manière inquiétante l’avenir. En effet, il est apparu évident aux participants du séminaire que les « cartes géographiques mentales » de l’UE et de la Russie ne sont pas complémentaires. Vus de Moscou, plusieurs pays qui vont entrer dans l’Union européenne « appartiennent » à l’ « espace russe ». C’est le cas aujourd’hui des pays baltes et en particulier de la Lettonie qui comporte 40% de Russophones ; et ce pourra être demain le cas de la Bulgarie ou de la Roumanie. Si l’UE doit comprendre les raisons de ces inquiétudes et réactions russes, elle ne peut néanmoins en aucun cas les accepter. Il n’y a aucune démarche agressive de l’UE en la matière et ces peuples sont libres de choisir leur destin. Cependant il serait naïf de penser que Moscou se satisfera d’une telle approche, en tout cas tant que la Russie ne sera pas un pays démocratique (en l’occurrence, pas avant de très nombreuses années). L’UE doit donc s’attendre à une succession quasi-ininterrompue de pressions, menaces, manipulations exercées par Moscou dans les zones en question afin d’essayer d’empêcher une intégration réussie de ces Etats à l’UE ou de négocier d’autres avantages. Le cas de Kaliningrad, moderne « couloir de Dantzig », illustre également les risques pesant sur cette partie de l’UE du fait de la vision russe de son propre « espace ».

On remarque ensuite le rôle déstabilisant joué par Moscou sur toute la zone qui sépare la Russie et l’UE : pratiquement tous les pays de cette zone non-candidats à l’UE (Biélorussie, Ukraine, Moldavie, pays du Caucase) sont dès aujourd’hui plongés dans des crises plus ou moins violentes du fait de l’action soit de l’Etat russe directement (notamment en Biélorussie, en Moldavie ou dans le Caucase), soit d’opérateurs économiques liés à l’Etat russe (Ukraine). Cette situation est inquiétante pour l’UE à double titre :

. d’une part elle entretient des foyers d’instabilité à ses frontières qui alimentent les trafics en tout genre (personnes, armes, drogues)

. d’autre part elle empêche les pays concernés d’évoluer vers des formes de gouvernement démocratique et l’état de droit malgré la volonté répétée des peuples concernés.

Il apparaît donc clairement que l’UE voit ainsi mis en cause ses intérêts de sécurité et sa crédibilité internationale. La volonté communautaire d’affirmer l’UE comme une force de stabilité, promouvant les valeurs de démocratie auprès des peuples qui le souhaitent, se trouve donc ici directement confrontée au risque de mettre également en péril toute la politique de voisinage de l’UE.

Enfin, il apparaît clairement que l’imprévisibilité russe dans les deux décennies à venir pèse considérablement sur la stratégie énergétique de l’UE. Avec près de 30% des parts d’approvisionnement de l’UE à 25, il est évident que la Russie constitue une composante majeure de l’avenir énergétique communautaire. La tentation risque d’être très grande pour la Russie d’utiliser cet élément comme une arme de négociation dans d’autres domaines ; même si dans la réalité la Russie a un besoin vital des devises fournies par la vente des hydrocarbures. Il apparaîtrait comme une erreur néanmoins de considérer la fourniture russe d’énergie comme plus « sûre » que celle du Moyen Orient.

4. L’UE doit donc adopter une politique proactive envers la Russie

En fonction des éléments précédents, il ressort des travaux du séminaire que l’UE pourrait utilement se dégager des stratégies et concepts forgés ces dernières années pour alimenter le partenariat UE/Russie en suivant trois nouveaux axes :

a. Engager une action offensive de promotion des valeurs de paix, de démocratie et de droits de l’Homme dans toute la zone de son voisinage direct, comprise entre l’UE et la Russie :

Il y va en effet de la crédibilité (intérieure et extérieure) de l’Union européenne de s’affirmer comme une force promouvant efficacement démocratie, état de droit, prospérité et stabilité dans son voisinage direct (de la Biélorussie au Maroc en passant par l’Ukraine, la Moldavie, le Caucase, la Turquie ou le Proche-Orient). Il est donc essentiel pour l’UE de s’engager activement pour prévenir toute déstabilisation des régimes démocratiquement élus dans la zone entre l’UE et la Russie, de promouvoir l’état de droit et d’assurer un partenariat économique et de sécurité avec cette région. Hors de toute perspective d’adhésion, il s’agit ici de démontrer qu’être un peuple voisin de l’UE, c’est a priori, si on le souhaite, pouvoir compter sur elle pour partager ses valeurs et sa prospérité. L’UE doit donc engager dans tous les secteurs une vaste coopération avec les pays de cette zone pour poursuivre et accroître la formation des futures élites économiques, intellectuelles, sociales et politiques ; étendre le concept d’accords d’association (type EuroMed ou adaptés) et s’opposer, y compris par le recours à l’ONU ou l’envoi de forces d’interposition, à tout démembrement ou remise en cause de la souveraineté de ces pays par Moscou. A ce sujet, il faut garder à l’esprit que cette question est liée à la « carte mentale » russe de la région. L’UE a ici un rôle de pédagogue, en coopération avec les organisations internationales, pour aider la Russie à adapter sa « carte mentale » au XXI° siècle. En terme tactique, c’est également aussi le meilleur moyen pour l’UE de se trouver sur la défensive et de devoir « protéger » son propre territoire de telles tentatives de déstabilisation. En effet, la nature non-démocratique du pouvoir russe actuel doit rappeler à l’UE que ce type de pouvoir n’envisage les relations que sous forme de rapports de force. En l’occurrence laisser Moscou agir à sa guise à l’Est de la frontière communautaire serait une très forte incitation pour Moscou à le faire aussi à l’intérieur des frontières communautaires, dans cette zone « grise » aux yeux des Russes. L’élargissement a aussi un prix politique. On ne voit pas ce type de risques de la même manière à Paris, Londres ou Bruxelles qu’à Varsovie, Riga ou Tallin. L’UE a accepté de s’élargir, elle doit maintenant assurer à ses membres qu’elle met en place des politiques qui leur assure un statut de membre à part entière.

b. Une politique ferme de conditionnalité des coopérations économiques, technologiques et commerciales liée à la non-interférence de la Russie dans la zone UE :

L’UE doit donc conditionner le dimensionnement de ses coopérations économiques, technologiques et commerciales au respect de l’intégrité de la frontière communautaire. Toute interférence russe doit être immédiatement sanctionnée par une réduction de la coopération dans ces domaines. Il est en effet essentiel de ne pas se tromper en terme de conditionnalité : il ne s’agit pas de faire la Russie à la place des Russes. On sait par expérience que conditionner la coopération aux évolutions internes russes ne fonctionne pas. Chaque Etat-Membre entreprend ses propres évaluations de la situation et la discipline communautaire est difficile à définir et à maintenir. En revanche, face à la mise en cause de l’intégrité communautaire (du fait d’ingérences directes ou indirectes dans les affaires de certains Etats-Membres), il est beaucoup plus aisé de mettre en place une réponse commune ; et cela se déroule dans un cadre beaucoup plus pédagogique pour le partenaire russe car s’adressant aux dirigeants qui sont les seuls décideurs en la matière.

c. Une attitude ouverte et réactive en matière de coopération en termes d’éducation, de formation, de société civile et de valeurs communes avec la Russie elle-même :

Par ailleurs, l’UE doit être un partenaire attentif et rester ouvert à toute opportunité de partenariat avec la Russie dans les domaines touchant aux valeurs communes. En matière d’éducation, de formation, de société civile notamment, l’UE, en s’appuyant sur la double expertise des nouveaux Etats-Membres en particulier (proches culturellement de la Russie et ayant connu des transitions économiques et démocratiques récentes), doit proposer systématiquement à la Russie des opérations conjointes (échanges d’étudiants de grande ampleur, formation, partenariats société civile, …). Elle doit pour ce faire s’adresser directement aux acteurs de la société civile russe naissante et ne pas s’engager dans des constructions entre institutions publiques ou gouvernements. Au plan bilatéral, les Etats-Membres ont déjà une multitude de tels instruments. Cependant, l’UE ne doit pas s’illusionner sur sa force de proposition. La réussite de ses initiatives ne résultera en effet que de la volonté (et de la possibilité politique) des acteurs russes de s’engager pleinement dans ces projets.

5. La stratégie de partenariat UE/Russie doit se fonder en partie sur un Conseil de l’Europe rénové

Si les deux premiers axes doivent être conçus et mis en œuvre par l’UE, le troisième doit inclure une rénovation du Conseil de l’Europe qui constitue l’enceinte la plus appropriée pour réussir la coopération UE/Russie en terme de valeurs communes, de société civile et de politique de voisinage de l’UE.

C’est à l’UE de concevoir et gérer les deux premières stratégies. Ses dirigeants, ses institutions, ses instruments et ses opérateurs doivent être ceux qui tout-à-la fois soutiennent les évolutions sur la base de valeurs communes des pays de la zone limitrophe à la Russie et à l’UE, et ceux qui veillent à interdire à la Russie toute velléité d’ingérence dans les affaires internes de l’UE.

En revanche pour le troisième axe, l’Union européenne devrait confier ce rôle au Conseil de l’Europe qui est une enceinte naturelle de coopération entre les Etats-Membres de l’UE et la Russie, et a une vocation particulière dans le domaine des valeurs, du droit, de la démocratie et de l’éducation. L’UE en tant que telle, ou sinon un groupe d’Etats-Membres motivés, devrait re-dynamiser le Conseil de l’Europe en y ré-injectant du « sang neuf » et des moyens financiers accrus. Le Conseil constitue de toute manière une enceinte adaptée pour traiter la question générale du voisinage de l’UE. La Russie pourrait constituer un précédent porteur pour de futures actions vers d’autres pays voisins. Il est de toute façon certain qu’une telle action ne pourra pas être portée par l’UE seule faute d’apparaître par trop unilatérale ; et il n’est pas utile de créer de nouveaux instruments complexes et coûteux pour un tel rôle puisque que la base existe déjà au Conseil de l’Europe. Enfin, les échecs de TACIS ou du programme MEDA n’incitent pas à confier à nouveau à la Commission une telle opération.

Ce document engage la seule responsabilité d’Europe 2020 Et ne reflète pas les points de vue de l’Académie diplomatique du Ministère polonais des Affaires étrangères