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Lorsque la Communauté européenne est fondée en 1957, l’immense majorité du territoire africain est encore intégré aux empires coloniaux européens. C’est dire si les relations entre l’Union européenne et l’Afrique sont anciennes.
L’Afrique est en effet le seul continent qui ait été ainsi de facto intégré dans les préoccupations de l’Union européenne naissante comme l’illustre dès 1957, via les articles 131 et 136 du Traité de Rome, la création du FED (Fonds Européen de Développement), instrument principal de l’aide communautaire à l’Afrique (étendu aujourd’hui à d’autres Etats des zones Caraibe et Pacifique). Ainsi peut-on considérer que du point de vue des Européens, au début de la construction européenne, l’Afrique, c’était aussi l’Europe.
Près de 50 ans plus tard, après la décolonisation, les crises multiples du continent africain et la création d’une Union européenne de 25 Etats-Membres, le 9° FED (2000-2005) illustre lui l’ampleur des difficultés rencontrées par la relation UE/Afrique : doté de 13,5 milliards d’Euros, il vise désormais 70 Etats dont seulement 47 Africains et assume un reliquat des FED précédents de près de 10 milliards d’Euros (est. 2000).
Enracinées dans les relations bilatérales privilégiées de certains Etats-Membres dues à leur passé colonial (France, Royaume-Uni, Belgique, Portugal en particulier), conçues a priori comme une relation fondée sur l’aide publique au développement, centrées sur les Etats d’Afrique (qui sont les « vrais enfants » de la décolonisation) et non pas les Africains eux-mêmes, les relations UE/Afrique sont aujourd’hui à un tournant de leur histoire qui exige une vision de long terme, d’une génération au moins, pour réorienter leur finalité, méthode et instruments.
En effet, du côté européen, comme toutes les politiques initiales de l’UE (PAC, CECA, …), la politique africaine doit être revue à l’aune de huit grandes évolutions en Europe qui ont transparu tout au long du séminaire :
1. l’élargissement qui a considérablement diversifié les attentes et préoccupations des Etats-Membres et qui va en modifier le fonctionnement (Constitution)
2. la remise en cause des processus communautaires d’attribution des fonds qui sont soumis à des critiques croissantes quant à leur efficience et leur transparence : La prochaine budgétisation du FED – jusqu’à présent, chaque Etat alimentait à son gré le FED et dictait de fait l’attribution et l’usage de l’aide – parait indiquer déjà une reprise en main de ce problème par l’UE elle-même. Il y aura en quelque sorte découplage entre l’identité du donneur et celle du receveur.
3. l’irruption de la société civile européenne dans la quasi-totalité des actions communautaires, en particulier en matière de relations extérieures
4. la mondialisation qui renforce l’inter-dépendance entre différentes politiques de l’UE (commerce, investissement, social, environnement, immigration, sécurité, développement)
5. le doute croissant des opinions publiques européennes sur la pertinence ou l’efficacité des près de 50 ans d’aide européenne à l’Afrique (aides européennes ou internationales)
6. la prise de conscience générale des dirigeants européens de la nécessité de stimuler activement la démocratie sur le continent africain
7. l’impact direct croissant des conséquences des crises africaines sur l’UE en terme d’immigration, de santé ou de sécurité.
8. la volonté européenne, renforcée depuis la crise en Iraq, de se doter d’une politique extérieure commune conduisant de ce fait à intégrer l’Afrique dans une vision extérieure globale.
Parallèlement, l’Afrique et les Africains ont aussi beaucoup changé et de nouvelles tendances durables semblent se dessiner depuis une décennie en particulier. L’année 1994 peut en effet être prise pour date-pivot puisqu’elle symbolise à la fois l’année du plus grand génocide perpétré sur le continent africain (Rwanda) et la fin du dernier régime directement issu de la colonisation (fin de l’Apartheid en Afrique du Sud). Depuis cette année-là, en particulier sous l’impulsion des nouveaux dirigeants de l’Afrique du Sud, les Africains ont entrepris de vastes projets de remise en ordre de leur continent qui aujourd’hui émergent sous la forme de l’Union africaine ou du NEPAD (Nouveau Projet de Développement pour l’Afrique), première tentative véritablement africaine pour gérer la question du développement de ce continent.
Le parallèle a été tracé à plusieurs reprises durant le séminaire entre les traumatismes européens des années 1914/1989 (guerres civiles, génocides, conflits inter-étatiques) et ceux de l’Afrique de ces 40 dernières années (décolonisation, guerres inter-étatiques, génocides, guerres civiles). « Comparaison n’est pas raison », bien entendu, mais elle a le mérite de rappeler aux Européens qu’on pourrait tout aussi bien décrire nombre de nos conflits internes du XX° siècle comme des conflits tribaux ou inter-ethniques, termes que l’on réserve souvent au continent africain. Et pourtant, nous avons en 50 ans réussi à les surmonter pour construire une unité continentale ; ce qui ne peut manquer d’alimenter un espoir raisonnable pour l’Afrique aussi.
Ces évolutions africaines possèdent notamment cinq caractéristiques nouvelles qui marqueront fondamentalement les conditions de la coopération UE/Afrique des prochaines décennies :
1. l’émergence de l’Afrique du Sud comme « super-puissance » régionale, désireuse de jouer un rôle pro-actif dans l’émergence de solutions africaines en Afrique, mais aussi dans les enceintes internationales
2. le lancement quasi-simultané de deux initiatives pan-africaines de longue durée destinée à organiser le continent d’une part (Union Africaine) ; et d’autre part à améliorer le processus de développement du continent via une meilleure maîtrise de l’aide internationale (NEPAD)
3. la revendication croissante de la société civile africaine (très hétérogène en terme de niveau de développement, mais particulièrement dynamique dans certains pays) à être partie prenante des politiques de développement comme de la politique tout court.
4. la prise de conscience de l’urgence de nombreux défis continentaux (santé, pauvreté, éducation) que seuls le développement économique associé à la démocratisation politique peuvent résoudre.
5. l’intégration progressive des Africains (et non plus seulement de l’Afrique) dans les grands agendas mondiaux (sécurité, commerce, ressources, environnement, …) qui en font désormais des acteurs courtisés par plusieurs continents (et non plus seulement un partenaire automatique de l’UE).
L’ensemble de ces évolutions affectant Européens et Africains permet d’envisager une décennie à venir où la relations euro-africaine atteint sa maturité, en assumant des deux côtés à la fois l’histoire commune. Ni les dirigeants européens, ni les dirigeants africains des années 2010/2020 n’auront, dans leur immense majorité, connu l’époque coloniale ou directement post-coloniale. Ce passé devrait donc peser très peu sur leurs mentalités. En tout cas, ce sera la situation côté européen. L’Afrique sera donc perçu comme un continent peuplé d’Africains avec lequel les Européens souhaitent avoir une relation privilégiée alimentée par une histoire et des intérêts communs ; et non plus comme une entité abstraite évoquant un passé glorieux ou douloureux, et des abstractions cartographiques ou littéraires. Cette évolution facilitera la transformation des instruments de l’aide au développement (comme le FED) afin de se focaliser sur leur efficacité à moyen et long terme plutôt que sur la préservation d’intérêts passés ou présents. Ce changement sera directement accompagné par l’influence croissante sur la politique africaine de pays n’ayant pas de relations bilatérales fortes ou très anciennes avec l’Afrique. Si ces derniers pourront sans difficulté être convaincus de l’importance de la coopération avec l’Afrique, ils seront en revanche beaucoup plus sourcilleux sur son efficacité. De cette manière, on peut espérer voir une convergence entre l’attitude officielle et opérationnelle de l’UE et celle de ses opinions publiques.
Cette maturité de la relation euro-africaine permettra également la mise en place d’un agenda transparent qui fait cruellement défaut depuis des décennies, d’un côté comme de l’autre. En effet, les « agenda cachés « de la coopération euro-africaine (soutien inconditionnel à des « régimes amis » de l’UE ou de certaines anciennes puissances coloniales, fraude massive dans les programmes d’aide, corruption induite tant en Afrique qu’en Europe) portent une grande part de responsabilité dans les échecs nombreux de cette coopération. Par ailleurs, cette « transparence » des motivations et objectifs de l’UE quant à ses relations avec l’Afrique est essentielle pour crédibiliser la politique de l’UE vers l’Afrique tant en Afrique qu’en Europe. En effet, les Africains, qui sont de plus en plus sollicités par d’autres puissances globales comme les USA (pour commerce et sécurité), la Chine (commerce, matières premières en particulier), l’Inde (vision très « indienne de l’Océan du même nom) ou l’Amérique latine (notamment dès aujourd’hui pour les négociations OMC), ne s’investiront durablement avec l’Union européenne que si cette dernière assume complètement son rôle de « partenaire-privilégié ».
Pour établir cette crédibilité et cette transparence des « agendas », plusieurs mesures sont nécessaires :
1- L’évolution accélérée vers des cadres multi-latéraux UE/Afrique à travers notamment l’UA et le NEPAD :
Pour être crédible la politique communautaire avec l’Afrique doit être cohérente. Cette cohérence exige la systémisation du cadre multilatéral de cette coopération et la compatibilité interne des différentes politiques communautaires affectant l’Afrique :
lancer un dialogue politique direct entre l’UE et le NEPAD pour inventer de nouveaux instruments de coopération au développement entre l’Afrique et l’UE (ou bien fondamentalement renouveler, si cela est possible, les instruments actuels), tout en accompagnant cette politique au sein des instances économiques et commerciales internationales (G8, OMC, …) (comme peut y contribuer par exemple l’initiative britannique de l’ »Africa Commission »)
lancer un dialogue politique direct entre l’UA et l’UE pour débattre des questions de sécurité commune (l’idée d’une sorte d’ »Alliance Euro-Africaine pour la Sécurité », sorte d’OTAN entre l’UE et l’Afrique a été évoquée lors du séminaire) et pour définir des positions communes ou compatibles sur les grands enjeux mondiaux au sein de l’ONU notamment. L’UE devra d’ailleurs se prononcer clairement sur le rôle qu’elle souhaite voir jouer à l’Afrique à l’issue de la future réforme de l’ONU.
au niveau Européen, préparer ce dialogue par une mise en cohérence des différentes politiques de l’UE affectant directement l’Afrique (commerce, agriculture, immigration, …) . On ne peut pas continuer à dire à l’Afrique qu’on veut aider son développement en offrant les milliards d’Euros du FED ; et de l’autre côté, instituer des systèmes tarifaires qui empêchent ses exportations vers l’UE ou au contraire détruisent ses cultures vivrières au profit d’exportations in fine dommageables au développement des pays concernés.
Cette évolution n’implique pas nécessairement l’UE 25 à toutes les étapes. De la même manière qu’au sein de l’UE des groupes pionniers de pays se sont toujours mis en place (comme aujourd’hui avec l’Euro, Schengen ou la défense), on peut imaginer, notamment en matière de sécurité euro-africaine, que seuls certains pays soient impliqués dans cette coopération (et ce des 2 côtés). Il est essentiel néanmoins que la France, le Royaume-Uni et la Belgique en fasse partie étant les plus actifs dans ce domaine. Et cette évolution doit s’appuyer sur des mécanismes d’ « alerte précoce » accompagnés de présence militaire multinationale (comme l’opération Artémis).
2- Le soutien aux Africains pour réussir l’intégration régionale de l’Afrique :
Cette assistance peut suivre trois grands axes :
– Aider les Africains à modifier les frontières nationales internes à l’Afrique
La construction européenne a en effet été rendue possible du fait des multiples modifications de frontières entre 1914 et 1989. On en voit actuellement la dernière étape avec l’ex-Yougoslavie. Il est vain de s’imaginer que les frontières issues de la colonisation, ignorant toute réalité ethnique, économique ou géographique africaine puissent servir à autre chose qu’à alimenter de nouveaux conflits. C’est un sujet dit « tabou » ; mais il semble qu’il soit surtout tabou du côté des Etats européens et de leurs relais en Afrique. Ce qui est certain, c’est que l’argument consistant à invoquer le « tabou » par crainte de générer des conflits n’a plus de sens au vu des millions de morts de ces dernières années. Les Européens ont là un rôle doublement historique à jouer : d’une part ce sont eux qui ont inventé l’Etat-nation et l’ont exporté brutalement en Afrique ; d’autre part, ce sont eux qui ont inventé l’intégration régionale pacifique qui a dépassé en l’intégrant pacifiquement dans une entité plus vaste ce même Etat-nation. Si les Africains sont preneurs (et de l’UA au NEPAD, ils semblent l’être), l’UE doit impérativement les aider à « réformer » la structure politique de leur continent pour l’adapter d’une part au XXI° siècle ; d’autre part aux réalités africaines.
Dans cette même logique, l’UE pourrait aider l’intégration régionale africaine en poussant à la réduction du nombre de « communautés régionales » africaines (14 au moins) dont la plupart ne fonctionnent pas ; et inciter les deux grandes « familles » euro-africaines francophones et anglophones à jouer complètement le jeu trans-africain.
Dans les objectifs de l’UA, les 5 Communautés Economiques Régionales (CER) doivent évoluer vers des Communautés d’Intégration Régionales, et bénéficier ainsi de transferts de souveraineté. Dans son document de février 2004, il est d’ailleurs précisé que « Il convient de souligner que la dynamique de l’intégration doit pouvoir être engagée par des groupes de pays jouant le rôle de locomotive au sein des Communautés Economiques Régionales ou entre elles. Autrement dit, il ne devrait pas être nécessaire que tous les pays soient prêts pour engager le Processus d’intégration, une évolution à vitesse variable doit être concevable ».
Les 5 CER (auxquelles on ajoute une 6ème qui est la Diaspora) ont donc un rôle essentiel. Il est même prévu que la Commission (équivalent de notre Commission de l’UE) s’interconnecte avec les CER, qui deviendraient ainsi des Commissions régionales.
En somme, l’UA, étant donné l’immensité à tous points de vue de la tâche, constitue des noyaux durs dont certains à vitesse variable d’intégration. Les CER sont donc un élément primordial pour l’intégration de l’Afrique.
– Contribuer à former les Africains au développement de leur continent
En termes de ressources humaines, le développement du continent, comme il a été souligné à plusieurs reprises lors du séminaire, souffre d’un tragique paradoxe : d’une part, il a trop d’élite formée à l’occidentale (qui restent aux Etats-Unis ou en Europe faute de travail qualifié rémunérateur en Afrique, ou faute d’adaptation aux besoins de l’Afrique) ; d’autre part, il manque cruellement de cadres intermédiaires bien formés (techniciens supérieurs, cadres moyens, petits entrepreneurs, administrateurs publics, …), sans lesquels aucune économie moderne ne peut fonctionner.
Cette situation indique clairement les deux directions à suivre pour l’UE en la matière :
. soutenir la création de filières complètes (y compris d’enseignement supérieur jusqu’au doctorat) en Afrique, adaptées au continent ; et en particulier dans les disciplines « trans-nationales » nécessaires pour l’intégration du continent (normalisation, réseaux, télécoms, transports, langues, droit, …). Ces filières peuvent être également reliées à la formation de responsables pour des urgences de court/moyen terme comme la prévention de conflits (exemple de la Belgique dans la région des Grands Lacs)
. et surtout, contribuer massivement au développement de l’enseignement professionnel et technique sur tout le continent.
– Contribuer à l’édification des infra-structures trans-africaines :
Comme l’a souligné un participant du séminaire, l’un des problèmes de l’Afrique continue à être sa dépendance directe vis-à-vis de son ancienne métropole pour tout ce qui est de son insertion dans la modernité (enseignement supérieur, technologie, ..) ou dans le monde (transport). Parallèlement, nombre de problèmes majeurs (accès à l’eau par exemple) sont des problèmes régionaux qui requiert des investissements trans-frontaliers (citons en guise d’exemple l’Autorité du Bassin du Niger, résultat et succès de la politique du NEPAD, et vivement soutenu par la France). L’UE, qui possède une expérience unique au monde en matière de grands projets d’infrastructures transnationaux pourrait aider utilement l’UA et le NEPAD à concevoir et mettre en œuvre une vision intégrée des besoins en matière d’infrastructures trans-africaines.
– Contribuer à la mise en place d’une sécurité économique pour les populations africaines et les opérateurs économiques européens :
Les inégalités économiques, la faiblesse (voire souvent l’inexistence) du droit de propriété (et souvent le non respect du droit existant) contribuent à maintenir l’Afrique dans le sous-développement. L’accès inéquitable aux richesses génère l’instabilité qui est aisément instrumentalisée en conflit ethnique (comme le montre dans de nombreux pays africains, les flambées régulières de violence contre les travailleurs émigrés venus de pays limitrophes). Parallèlement cette instabilité et la validité incertaine du droit (par opposition à la force, la saisie, …) limite fortement l’investissement européen en Afrique, ou le limite à des opérations ponctuelles sans contrepartie aucune pour le développement du pays. Là encore l’UE peut agir en conditionnant son partenariat à l’amélioration de cette double situation. L’état de droit fait partie des conditions entraînant développement et démocratisation d’une société. L’intégration des ONG africaines aux processus de partenariat politique et économique UE/Afrique servira cet objectif.
– Sortir le partenariat UE/Afrique des opérateurs historiques de la coopération :
Au-delà de la trop faible intégration des ONG africaines dans les processus UE/afrique, il a été souligné lors du séminaire combien il était urgent de « retirer l’Afrique et les Africains » du monopole que se sont constitués les opérateurs « historiques » de la coopération avec l’Afrique. Que ce soient les administrations issues de la décolonisation et dont nombre de réflexes révèlent encore une vision de l’Afrique inspirée par celle des « administrateurs coloniaux », ou bien, que ce soient les ONG « spécialisées sur le développement et/ou l’Afrique », du côté européen se sont constitués de véritables petits empires « post-coloniaux » qui traitent l’Afrique comme leur domaine réservé et les budgets de coopération comme leurs revenus naturels. Ce faisant, ces opérateurs institutionnels et non-gouvernementaux empêchent les Africains d’être en contact avec les évolutions de la société européenne et ses opérateurs ; tout en continuant, à longueurs de médias, à projeter une vision paternaliste et dépassée des Africains. La société civile africaine doit pouvoir être exposée à l’ensemble du spectre de la société civile européenne et non plus seulement à ceux qui « veillent » sur elle. Le rôle des institutions communautaires et nationales est à ce titre crucial. Elles seules peuvent engager un vaste processus d’ouverture et de transparence du partenariat entre société civile européenne et africaine. Le résultat en sera une forte accélération de la maturation des sociétés civiles d’Afrique ; et une modification rapide des images respectives des sociétés européennes et africaines, ainsi que de l’utilité du partenariat UE/Afrique. Une partie de la « mauvaise image » du soutien européen à l’Afrique vient justement du fait que les acteurs côté européens apparaissent souvent comme obsolète. Comme l’a souligné une participante d’un nouvel Etat-Membre, l’intégration d’opérateurs venus des nouveaux Etats-Membres, qui, même si la situation est très différente, viennent néanmoins de vivre des transitions politiques et économiques traumatisantes, peut s’avérer très utile en la matière.
Pour conclure, les deux décennies à venir paraissent mures pour que les Européens et les Africains entament une nouvelle période de coopération, fondée sur un partenariat équilibré. Pour les Européens, l’enjeu est important. L’Afrique sera le test de leur nouvelle politique de sécurité et les Africains peuvent être des partenaires structurels de l’UE au niveau international. Parallèlement une Afrique dynamique et intégrée supprimera une des principales causes d’instabilité dans le voisinage direct de l’UE. Mais cette Afrique unie aura elle aussi ses priorités et des visions du monde à faire partager. L’UE peut certainement aider à les façonner mais sans se faire d’illusion sur la fin d’une époque. D’ici vingt ans, d’ailleurs, la question fut posée lors du séminaire, quelle langue pourrait dominer les relations trans-africaines ? La réponse fut : le swahili. Comme quoi les Européens ne doivent pas même tenir pour acquis que les Africains continuent à se parler entre eux avec l’une de leurs langues (Français ou Anglais). Ce qui paradoxalement rendra peut-être plus saine les relations entre les deux continents d’ici 2020.
Ce document engage la seule responsabilité d’Europe 2020 et ne reflète pas les points de vue du Ministère belge des Affaires étrangères
