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La Nouvelle Banque de Développement des BRICS : Innovations et défis actuels, par Prof Roberta Ciampo*

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Cette communication a fait l’objet d’une présentation pendant la 6ème Rencontre d’experts du Laboratoire BRICS d’EURISPES qui s’est tenue à Rome le 12 juin 2018

Introduction

La nécessité de faire face au déficit d’infrastructures et au manque de ressources dans les pays BRICS a conduit les gouvernements à créer en 2015 leur propre institution financière, la New Development Bank (ci-après NDB) dont la tâche est, d’une part, de coordonner les différents besoins infrastructurels, et d’autre part, de mettre l’accent sur le développement durable.

Cependant, parce qu’elle est née récemment, cette nouvelle institution est encore aujourd’hui confrontée à divers obstacles: comment définir, construire, mesurer et suivre le développement durable ? Comment encourager les investissements ? Comment formaliser ces engagements avec les parties intéressées ?

1-Pour une nouvelle méthode de financement du développement multilatéral

La volonté de lancer un nouveau modèle de développement provient des expériences nationales individuelles des pays BRICS et de leur communauté de défis, tels que la pauvreté et l’inégalité. Ces défis suggèrent la promotion d’initiatives basées sur des réalités territoriales, et des contextes sociaux et géographiques différents, qui garantissent des bénéfices plus équitables et inclusifs.

Au cours des dernières décennies, les investisseurs occidentaux ont concentré leurs efforts sur des programmes à sens unique visant soit à réduire la pauvreté soit à promouvoir la croissance économique, mais sous-estimant souvent le rôle des infrastructures. Ceci est en partie dû au coût politique lié aux grands projets d’investissement en matière d’infrastructures, omettant de prendre en compte l’opposition d’activistes et d’organisations de la société civile, sachant que les investissements traditionnels dans le domaine des infrastructures font souvent l’objet de critiques pour leur impact social, environnemental et humain sur les territoires. Ces pratiques ont mis en lumière le besoin de mettre en place des projets inclusifs promouvant le développement effectif de la société dans son ensemble.

Ainsi, cela s’est-il traduit par un impératif pour les BRICS  consistant à assurer un développement d’infrastructure qui soit soutenable sous tous ses aspects.

Dans sa première phase, la NDB entend proposer des solutions explicitant clairement les raisons derrière ses choix si elle veut éviter de répéter les erreurs commises par les autres institutions mondiales. Plus encore, elle devra faire émerger une approche radicalement nouvelle du financement multilatéral du développement.

2- Un problème ouvert: Comment construire des infrastructures soutenables

Le moyen le plus simple de définir un développement d’infrastructure durable est de le construire sur la base de trois piliers : la performance économique, sociale et environnementale, bien entendu soutenue par la faisabilité financière du projet. La capacité de chaque pilier à avoir des effets sur le caractère durable du développement induit dépend ensuite des priorités de développement national de chacun des pays BRICS. En 2017, le directoire de la NDB définissait sa première stratégie pour la période 2017-2021, sur l’idée que la Banque cherchait à être “nouvelle” dans trois domaines : les relations, les outils et les approches. Dans chacun de ces trois domaines, il existe des opportunités et des défis en matière de promotion de développement durable, comme démontré dans les faits par ce pourcentage de deux tires de projets qui y sont dédiés.

Les Relations. En ce qui concerne les relations, les pays BRICS sont à la fois actionnaires et emprunteurs de la NDB, comme l’approche horizontale utilisée dans la coopération Sud-Sud nous y a déjà habitués. La NDB pourrait alors devenir l’un des piliers majeurs capables de soutenir le développement du Sud Global par le Sud Global lui-même. En d’autres termes, l’intention serait d’encourager les relations horizontales et de construire des espaces d’innovation et des solutions adaptées aux besoins spécifiques des cinq pays, tout en respectant leurs priorités et stratégies. En réalité, cette configuration n’est pas du tout surprenante, car le respect de la souveraineté territoriale reste une question particulièrement sensible pour tous les Etats-membres. En tout état de cause, la NDB reste fidèle à son engagement en faveur d’une forme de coopération financière qui confie les moyens et stratégies de mise en œuvre des projets aux lois nationales, sans que celles-ci soient liées aux moindres conditionnalités économiques ou politiques.

Cependant, nous devons souligner certaines faiblesses de ce modèle, qui consistent principalement en l’absence de méthodologies et d’outils clairs capables d’évaluer et de renforcer le système des pays emprunteurs, surtout lorsque ceux-ci ne sont pas au niveau des normes internationalement acceptées.

D’une part, la structure interne de la NDB encourage l’équité, le respect mutuel et la confiance entre les États membres : la plupart des décisions sont prises à la majorité simple ; aucun État membre n’a de droit de veto ; c’est une structure qui facilite l’initiative en direction des banques de développement nationales et régionales, ce qui est démontré par le fait que la NDB est disposée à ouvrir son accès à d’autres pays afin d’augmenter la diversité géographique et de diluer l’influence homogène des pays à différents niveaux de développement. D’autre part, les critères de sélection des projets et d’allocation des fonds ne sont pas clairement définis ; et l’impératif de souveraineté est susceptible d’aller à l’encontre de la nécessité d’éviter que les projets reproduisent pas le rapport typique d’inégalité entre donneurs et bénéficiaires.

Les Outils. En ce qui concerne les outils relatifs aux projets d’investissement dans les infrastructures, il convient de noter que l’accent est principalement mis sur les infrastructures durables et que, à cette fin, le développement de connaissances techniques nationales est encouragé plutôt que l’importation d’autres modèles. Des obstacles risquent cependant de saper ces ambitions : à commencer par le concept même d'”infrastructures durables” qui révèle une contradiction dans les termes, comme l’a déjà remarqué Hochstetler[1], qui affirme que développement durable et investissements dans les infrastructures sont incompatibles. On déduit de cela qu’il faut être plus clair sur le type de durabilité que l’on vise, soit en illustrant les moyens par lesquels les projets sont financés soit en établissant des méthodes d’évaluation des niveaux de développement accomplis.

Les Approches. Le troisième domaine dans lequel la NDB affirme son originalité tient aux méthodes employées. La NDB entend diminuer la période nécessaire à l’approbation des projets et de leur financement, soit un réduction de 6 mois sur les 14 mois requis par la Banque Mondiale. Cette diminution pourrait cependant avoir des limites et constituer un obstacle au succès du projet, si elle est appliquée au dépens des considérations sociales et environnementales.

Le développement durable et le soutien aux marchés émergents par les investissements sont deux éléments complémentaires. La NDB peut non seulement encourager l’investissement étranger, mais elle pourrait aussi apparaître dans les années à venir comme la principale source de financement pour les pays en développement.

Pour l’approbation des projets et le suivi, la Banque emploie une méthode fondée sur le risque imposant davantage d’examens ex-ante pour les projets complexes présentant un risque plus important du point de vue social et environnemental, alors que les projets moins risqués passent par des processus simplifiés avec de simples contrôles post-ex. Les indicateurs et incitations de performance du personnel et les incitations devraient être davantage axés sur l’évaluation, le décaissement et les résultats en matière de risque, que sur le nombre de projets approuvés. Cependant, la façon de mesurer la performance reste peu claire.

Recommandations

Cet article souhaite suggérer des idées et fournir des indications quant au renforcement du caractère dynamique et innovant de la Banque :

1) Tout d’abord, la Banque de Développement doit développer des critères et des indicateurs pour encourager et évaluer la durabilité des projets, et ces critères devraient être basés sur les normes, standards et bonnes pratiques existant déjà au niveau mondial pour le développement durable, puis les utiliser comme échelle d’évaluation pour projets d’avenir. Sans une définition claire de l’expression «développement durable», les efforts destinés à concevoir une infrastructure comme durable pourraient en fait conduire à des échecs ou à des résultats moins satisfaisants.

2) Bien que l’élaboration de critères communs pour le développement durable soit proposée ici, le contexte et les priorités de développement des pays qui les adoptent doivent être pris en compte. En d’autres termes, il est nécessaire que le développement durable soit encouragé par une approche commune mais différenciée. Cette orientation répond également aux besoins des différents pays, qui seront davantage encouragés à participer aux projets si ceux-ci sont directement liés à la mise en œuvre des priorités nationales de développement.

3)      La méthode typique adoptée par les banques multilatérales de développement est l’approche dite « non-nuisible », consistant en politiques de protection visant à éviter, limiter ou compenser les effets négatifs des investissements sur l’environnement ou la sphère sociale. Ces protections contribuent à promouvoir la durabilité en protégeant les personnes et l’environnement contre les effets négatifs potentiels du développement. Par exemple, une croissance durable sur le plan environnemental peut être réalisée en adoptant des technologies respectueuses de l’environnement ou en mettant en place des capacités institutionnelles de renforcement de de l’application des mesures de protection. Ce type d’approche a évidemment des limites, car il présuppose dès le départ des dommages au système, qui sont cependant justifiés par la présence d’avantages plus importants. Cette approche implique que le développement ne peut pas être imposé de l’extérieur, mais qu’il ne peut être réalisé que dans le cadre d’un système national particulier (au sein de la société, des institutions gouvernementales et des entreprises). Pour cette raison, il est recommandé de combiner cette approche avec un soi-disant «transformateur», dans lequel les méthodes de protection sont soutenues par le dialogue, les incitations, et une collaboration plus saine entre investisseurs et bénéficiaires de l’investissement.

4) Pour encourager les investissements en infrastructures, la NDB pourrait offrir des incitations financières à ses clients, telles que des droits de crédit particuliers, des prêts à faible taux d’intérêt ou une assurance contre les risques. Plus le niveau de durabilité est élevé, plus les incitations pourraient être généreuses ; ou, au contraire, moins les considérations environnementales et sociales seront intégrées à la planification de leur projet, moins les projets seront jugés admissibles aux prêts.

Remarques finales

À l’heure actuelle, la NDB est dans sa phase initiale de planification et d’organisation (nous rappelons que sa stratégie inaugurale couvre la période 2017-2021). Par conséquent, on ne sait pas dans quelle mesure elle sera en mesure de définir le cadre de financement du développement international. De nouveaux partenariats, des approches innovantes, des opportunités sans précédent pour débloquer de nouveaux fonds pour le développement émergent à l’horizon, mais tous ces éléments doivent être associés à des méthodologies claires, des indices d’évaluation des risques, des directives partagées et des systèmes de suivi des projets.

L’engagement de la NDB en faveur d’infrastructures durables est peut-être l’élément le plus significatif qui la distingue des banques multilatérales de développement. Comme déjà évoqué, la NDB elle-même définit ldes infrastructures durables comme « des infrastructures combinant des critères économiques, environnementaux et sociaux dans leurs projets et opérations », ajoutant à ceci que l’introduction de ces critères provient du fait que les méthodes traditionnelles d’évaluation ne prennent pas en compte certains facteurs de durabilité qui ont une influence majeure à moyen et à long terme.

En d’autres termes, la stratégie de la NDB reconnaît l’importance pour les infrastructures durables de « dépasser le court termisme », mais il semble que plus de temps soit nécessaire pour clarifier des points critiques, pour n’en citer que quelques-uns : les coûts et les risques cachés liés à une mauvaise prise en compte du critère de durabilité dans le développement mondial.

* Roberta Ciampo. Université de Rome La Sapienza. Experte en Relations Internationales. Projet de recherche mené en Chine à l’université Fudan de Shanghai sur le thème : “La coopération BRICS comme nouveau projet de développement. La cas de la Chine”. Pour tout contact direct : E-mail ciampo.roberta@hotmail.it  Email: robertaciampo1@gmail.com


[1] Kathryn Hochstetler, Infrastructure and Sustainable Development Goals in the BRICS-Led New Development Bank, Policy Brief No. 46, Centre for international Governance Innovation, 2014.

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