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Quelle politique commune de l’UE en direction de l’Asie ?

Note de synthèse Séminaire GlobalEurope 2020 / UE-Asie (Londres, 29 septembre 2004)
20/10/2004

 

Organisé par Europe 2020 en coopération avec le Ministère britannique des Affaires étrangères, dans la superbe « salle Locarno » (celle-là même où fut signé le Traité de Locarno) du Foreign & Commonwealth Office, ce sixième séminaire d’anticipation GlobalEurope 2020 a traité de la future politique européenne en matière de relations avec l’Asie. A la veille du sommet ASEM, la participation de très haut niveau venue de 18 Etats différents a démontré l’importance du thème abordé à un moment où l’Asie s’impose sans conteste comme le continent-clé du XXI° siècle et où l’UE cherche à en faire un partenaire stratégique au niveau global. Cette session s’est à nouveau caractérisée par une très grande convergence des opinions et analyses des intervenants et participants européens. La confirmation de cette tendance, à la veille du séminaire de clôture de cette première série GlobalEurope 2020, permet de regarder avec optimisme la conception et la mise en place d’une politique extérieure commune dans les années à venir.

Les participants au séminaire ont illustré par leurs différentes interventions combien un facteur nouveau allait déterminer le cours de la relation multi-séculaire entre Européens et Asiatiques : l’Asie s’impose déjà comme le continent-clé du XXI° siècle. Sa taille démographique (les 2/3 de l’humanité), son développement économique accéléré, son poids croissant dans l’économie mondiale (l’Asie représente à elle seule les 2/3 du déficit commercial américain), la présence en son sein de deux des trois plus inquiétantes zones porteuses de crise internationale majeure (la rivalité Inde-Pakistan, le conflit Chine/Taiwan) et de plusieurs puissances nucléaires (Chine, Inde, Pakistan), les fortes tensions religieuses et ethniques fragilisant plusieurs pays asiatiques, les grandes disparités de niveau de développement économique et social entre pays asiatiques et au sein de chaque pays d’Asie, tout cela permet sans risque d’erreur de placer l’Asie au cœur des évolutions globales qui affecteront de manière déterminante les décennies à venir. En ce sens, l’UE, comme les autres continents d’ailleurs, est conduite à réévaluer l’importance accordée à l’Asie au sein de ses relations extérieures, tout en étant confrontée au défi d’inventer une stratégie pour ces relations UE/Asie qui prenne en compte l’ensemble de la zone pour d’évidentes raisons de cohérence, tout en respectant la très grande diversité des pays de la région afin de donner toute son efficacité à la politique envisagée. Cela constitue sans aucun doute le défi conceptuel le plus complexe qui soit pour la future politique commune en matière de relations extérieures ; mais c’est aussi une zone où l’UE peut paradoxalement bénéficier d’une marge de manœuvre très importante puisque de l’avis général des participants au séminaire, les administrations et les classes politiques européennes découvrent à peine l’importance de cette région et se caractérisent presque partout dans l’UE par un sous-effectif des services concernés comme par une faible mobilisation des responsables politiques. Il semble donc que l’UE a ici une place à prendre qui n’est pour l’instant que très peu occupée par les diplomaties nationales. Le séminaire ne pouvait pas en une journée couvrir toutes les composantes de la relation UE/Asie mais, fidèle à la logique des séminaires GlobalEurope 2020, il a tenté de dégager un schéma général de ce que pourrait être un cadre global d’une telle relation, ainsi que sa déclinaison par grandes régions ou puissances, tout en s’attachant à ne pas se laisser induire en erreur par les « certitudes du jour » qui se transforment souvent en « illusions d’ hier ».

Si la Chine, c’est bien l’Asie ; il a fallu rappeler à plusieurs reprises durant les débats que l’Asie n’est pas la Chine

En effet, le développement économique chinois actuel semble exercer une fascination très forte sur notre vision de l’Asie. Attrait pour les marchés mirifiques, étonnement devant l’ampleur des enjeux humains se mesurant systématiquement en centaines de millions de personnes, inquiétudes quant aux conséquences devant cet immense peuple en route vers le développement économique, incompréhension sur les mécanismes de gouvernance politique qui permettent la gestion d’une société de plus d’un milliard d’individus,… tout est réuni pour que les Européens (comme le reste du monde) focalisent leur attention sur un pays qui in fine ne représentent qu’un PNB équivalent à celui de l’ASEAN (Indonésie, Malaisie, Philippines, Singapour, Brunei, Cambodge, Laos, Myanmar, Vietnam) pour une population double de cette dernière. Entre l’indubitable émergence d’un nouvel acteur mondial de premier plan et l’annonce de son rôle central pour l’avenir de la planète, l’UE doit garder en mémoire que l’Asie a déjà donné naissance ces trente dernières années à deux fantasmes de nouvelles puissances dominantes qui se sont tous deux avérés ne correspondre qu’à l’intégration de ces pays au groupe des pays développés : le Japon dans les années 60/80 et les « Tigres asiatiques » dans les années 80/90. Comme l’ont rappelé plusieurs intervenants, l’Asie est en train de s’intégrer au « premier monde », sous-région par sous-région et sans cette perspective historique on risque de projeter à tort la vitesse et le dynamisme du rattrapage avec les tendances de long terme une fois rejoint le « premier monde ». A titre d’exemple, la Chine, suite à sa politique d’ « enfant unique », va devoir faire face prochainement à un très grave problème de vieillissement de sa population sans avoir les moyens financiers et les systèmes sociaux pour y faire face comme en Europe par exemple. Plusieurs intervenants ont quant à eux souligné l’impact croissant des problèmes énergétiques, environnementaux, alimentaires et politiques posés par la croissance chinoise actuelle qui interdisent tout simplement de déduire la montée en puissance de la Chine d’ici 2020 à partir de son parcours de ces dix dernières années. Cette opinion est renforcée par les perspectives technologiques, avec par exemple les conséquences du développement du nouveau protocole Internet IPV6 (création d’un nombre quasi-illimité d’adresses IP fixes permettant l’identification individualisé de milliards de composants et produits), qui devrait réduire fortement les possibilités de contrefaçon comme le recours aux pièces détachés dans de nombreux secteurs ; deux industries-clés dans le développement économique chinois actuel. Ces problèmes en font en revanche une cible de choix pour la stratégie de l’UE en matière de gouvernance globale pour les décennies à venir.

Avec la Chine et l’Inde : une relation classique de puissance à puissance, associée une problématique commune de gouvernance de méga- populations (plus de 500 millions d’habitants)

Le « tropisme chinois » actuel de nombreux décideurs politiques et surtout économiques illustre le problème conceptuel central qui se pose à l’UE dans sa définition d’une politique extérieure commune vis-à-vis de l’Asie : la très grande disparité de statuts et de situations entre les différents Etats de la région. A côté de la Chine, membre permanent du Conseil de Sécurité de l’ONU, puissance nucléaire et spatiale à part entière, pays le plus peuplé de la planète, dirigé par un gouvernement autoritaire, on trouve l’Inde, second pays le plus peuplé de la planète (et peut-être premier d’ici deux ou trois décennies), puissance nucléaire mais souffrant du complexe d’être considéré comme une puissance régionale (et donc à la recherche d’une reconnaissance de statut mondial), gouvernée démocratiquement mais soumise à de très fortes tensions ethniques et religieuses aggravées par un conflit larvé avec son voisin pakistanais, récemment devenue l’incarnation des « délocalisations » à travers le monde occidental. Toutes deux sont des puissances avérées ou en passe de l’être sur l’ensemble du spectre du pouvoir, tout en étant en proie à d’énormes contradictions internes notamment au niveau social. Ainsi, comme l’ont souligné plusieurs intervenants, le fameux potentiel des marchés chinois ou indien se « limite » à seulement 200 millions de Chinois ou 300 millions d’Indiens. Le reste de la population reste en effet extrêmement pauvre et pose de facto pour ces deux pays une question-clé d’ici 2020 : pourront-ils réussir à maintenir cette compétitivité qui leur permet de concurrencer efficacement les autres continents tout en maîtrisant l’énorme pression sociale que génère leur développement économique et social à deux vitesses ? Personne ne peut répondre à cette question aujourd’hui ; ce qui peut inspirer à l’UE deux axes stratégiques de coopération avec ces deux pays : d’une part une relation classique de puissance à puissance notamment en matière de gouvernance globale (ONU, sécurité, environnement, OMC, …) et d’autre part, une relation plus innovante en matière de gouvernance de grandes entités politiques (supérieure à 500 millions d’habitants), qui sera le problème-clé en terme de politique intérieure pour la Chine et de l’Inde des prochaines décennies, comme ce le sera aussi pour l’UE. En effet, l’UE de demain, avec ses plus de 500 millions de citoyens de près de 30 nationalités différentes, peut apprendre de l’Inde (qui expérimente depuis 50 ans la gestion démocratique d’un ensemble de près d’un milliard d’habitants appartenant à une multitude de cultures différentes) et de la Chine (gestion multi-séculaire d’ensembles humains de plusieurs centaines de millions d’habitants), et, dans le cadre d’un tel dialogue, diffuser plus efficacement ses propres expériences en matière de démocratie, de gestion de la diversité collective et des droits des individus. Si la problématique peut être la même pour les deux géants en question, les méthodes pour le faire devront être différentes : très diplomatiques et gouvernementales avec la Chine ; plus démocratiques et décentralisées avec les Indiens, en se rappelant qu’il existe en Inde une presse indépendante qui peut se faire l’écho de telles approches innovantes de la part des Européens. Cette dernière stratégie aurait notamment pour effet de relativiser le souvenir colonial que les Asiatiques ont des Européens et qui s’accorde souvent très mal avec nos messages actuels sur la démocratie et les droits de l’homme. En effet, comme l’a rappelé un intervenant, si l’Asie ignore l’Union européenne (très peu d’Asiatiques savent ce qu’est l’UE), les Asiatiques se souviennent très bien des Européens !

L’ASEAN, la cible privilégiée des innovations de la politique extérieure commune

Cette composante coloniale (à l’exception de la Thaïlande qui n’a jamais été colonisée) peut constituer paradoxalement l’un des atouts essentiels du futur succès des relations UE/Asean si les Européens (Anglais, Espagnols, Français, Portugais, Néerlandais) veulent bien se souvenir qu’au moment où ils s’engageaient dans la construction européenne, ils maintenaient encore la plupart de ces pays sous domination coloniale. Une telle prise de conscience éviterait nombre d’attitudes arrogantes préjudiciables au développement d’une coopération entre deux zones qui non seulement partagent un passé commun (même s’il fut conflictuel) mais qui surtout se sont engagés dans des voies d’avenir qui génèrent des questions communes. L’Asean s’est donnée à l’horizon 2020 des objectifs d’intégration économique, commerciale, sociale, environnementale et politique qui conduisent l’ensemble des peuples de cette zone (dont une large majorité vit désormais sous régime démocratique) à devoir affronter des questions très proches de celles que les Européens ont déjà ou bien vont devoir aborder prochainement. Que ces problèmes soient techniques (normalisation, standardisation, suppression de barrières douanières), structurels (infrastructures communes) ou politiques (échanges universitaires, renforcement de la coopération en matière de recherche, en matière de sécurité collective,..), cette entité régionale de 500 millions d’habitants, appartenant à des cultures différentes, a choisi de construire un chemin collectif pour renforcer son poids dans le monde tout en préservant la diversité de ses composantes. Bien entendu l’Asean construit sa propre intégration régionale, mais l’UE doit prendre conscience que c’est la zone du monde où se construit l’entité régionale qui pose des problèmes les plus proches des siens. Cette communauté d’enjeux et de problématiques, cumulée avec un fort potentiel économique et commercial, doit conduire l’UE à faire de l’Asean une cible privilégiée de sa politique extérieure commune. Au-delà des relations avec chaque pays de la zone, l’UE trouve ici l’un des très rares champs où elle puisse expérimenter les stratégies et des instruments de coopération de « région à région » dans les différents domaines où se développent ses propres compétences. Si l’un des objectifs centraux de la politique extérieure de l’UE doit être de stimuler partout où cela est possible l’émergence et le renforcement d’entités régionales intégrées démocratiques, alors l’Asean doit sans conteste être l’une des grandes priorités stratégiques de la politique extérieure de l’UE. L’Asean est demandeuse d’un tel partenariat qui lui permet de rééquilibrer l’influence de ses puissants voisins ; et l’UE, si elle sait être humble, possède une valeur-ajoutée stratégique pour l’Asean (comme l’a rappelé un intervenant, n’oublions pas que c’est en Europe que se trouvent par exemple les principaux centres mondiaux spécialisés sur les langues et cultures de l’Asie du Sud-Est – Langues’O à Paris, Soas à Londres, IIAS à Leiden, … -, et non en Asie… !). La cible de la coopération bi-multilatérale entre l’UE et l’Asie doit donc être l’Asean et non pas l’Asie dans son ensemble (cf. infra).

Le Japon : passer d’une relation diplomatique à une relation de « peuple-à-peuple »

En terme d’intérêts communs, le Japon constitue bien évidemment le pays le plus anciennement partenaire du monde occidental dans cette région, et donc de l’UE. Pourtant, dans l’imaginaire européen, le pays et son peuple restent une énigme tandis qu’au Japon, l’UE reste connue (quand elle l’est) comme une entité purement commerciale et économique. Comme l’a rappelé un participant, le problème des relations entre l’UE et le Japon, c’est précisément l’absence de problème au niveau gouvernemental : s’il est question de sécurité, le gouvernement japonais s’aligne intégralement sur Washington ; s’il est question de gouvernance globale sur d’autres, le Japon est généralement d’accord avec l’UE. Pourtant, on le voit avec la crise irakienne et la réaction négative de la population au choix gouvernemental, le Japon, comme nombre de pays asiatiques, semble être entré dans une phase d’interrogation sur l’après « pax americana » en Asie. Dans ce pays voisin de la Chine et inquiet de la Corée du Nord, il est certain que les aspects militaires et stratégiques vont prendre une place croissante dans les années à venir. L’UE ne peut plus se contenter d’être un partenaire privilégié du Japon dans les enceintes internationales et dans une relation marchande. Le Japon jouera un rôle-clé dans la configuration à venir de l’Asie. Et c’est, avec la seule démocratie fonctionnant en Asie depuis plusieurs décennies, faisant de la société civile japonaise une cible idéale pour un futur partenariat UE/Japon. L’Internet en particulier permet aujourd’hui de concevoir des stratégies européennes en direction de la société japonaise que la distance géographique et culturelle rendait impossible il y a encore une décennie (c’est certainement le cas aussi avec la Corée du Sud). Dans une région où plusieurs pays peuvent subir la tentation de régler demain leurs problèmes internes par des solutions militaires, l’UE doit renforcer sa relation à tous les niveaux, notamment au niveau des peuples, avec le seul pays de la région qui a vécu directement l’impasse que constitue ce type d’aventurisme guerrier.

Donner du sens à l’ASEM avec deux axes de coopération à long terme inspirés de l’exemple européen

En dehors des relations de puissance à puissance (avec la Chine et l’Inde), de partenariat innovant (avec l’Asean) et de peuple à peuple (avec le Japon et certainement aussi la Corée du Sud), l’UE doit renforcer son approche d’ensemble de la région. Les sommets ASEM sont d’intéressants forums permettant des contacts multiples entre dirigeants européens et asiatiques, mais ils souffrent d’une complète insuffisance opérationnelle. C’est en effet dans le cadre UE/Asean que peuvent émerger des politiques communes ; avec l’ASEM, l’UE doit explorer d’autres pistes inspirées par sa propre expérience continentale. Le Conseil de l’Europe et l’OSCE constituent sans aucun doute des modes de coopération plus adaptés à cette « grande Asie » où règne avant tout la méfiance vis-à-vis du voisin ; et une montée en puissance encore très relative de la démocratie et des droits de l’homme. L’UE pourrait utilement contribuer à la mise en place d’un Conseil asiatique (inspiré du Conseil de l’Europe, avec une dimension culturelle, éducative et juridique) rassemblant au moins dans un premier temps les pays démocratiques de la région ; tout en soutenant la création d’une OSCA qui permettrait de diminuer collectivement l’ampleur de la méfiance entre puissances régionales. Deux tels projets stratégiques et de long terme auraient au moins le mérite de permettre aux Européens d’avoir un apport collectif concret lors de ces grand-messes UE/Asie. Et les conflits intra-asiatiques doivent pouvoir être prévenus ou gérés si le reste du monde veut éviter des effets très déstabilisants. Comme l’a indiqué un intervenant, si l’on peut gérer les conflits Inde-Pakistan ou Chine-Taiwan avec les outils issus de la Guerre Froide, et en coopération avec les Etats-Unis ; en revanche la multiplication de conflits ethniques et religieux exige d’autres approches, innovantes, pour lesquelles l’expérience européenne peut s’avérer très utile.

Passer à la « taille » supérieure pour les relations entre sociétés civiles

Au niveau des acteurs intermédiaires (universités, collectivités locales, ONG, PME, …), l’UE doit rénover ses politiques de coopération dite « décentralisée » en prenant conscience de la taille des populations concernées. Il s’agit ici d’avoir un impact sur des dizaines de milliers d’opérateurs. Toute politique qui se targue de toucher quelques dizaines ou quelques centaines d’acteurs de la société de ces régions d’Asie est tout simplement inutile. Pour atteindre cette taille critique de milliers ou dizaines de milliers de partenaires, l’UE doit entamer une stratégie en deux temps : d’abord permettre l’identification mutuelle à grande échelle de partenaires potentiels en créant des passerelles notamment virtuelles (cf. l’exemple EU/USA de TIESWEB) ; ensuite seulement le lancement de programmes de coopération permettant la mise en place de dizaines de milliers de partenariats. Le Japon, la Corée du Sud, l’Asean, l’Inde, fonctionnant dans des cadres démocratiques, constituent bien évidemment les partenaires par excellence de telles politiques. Le regain d’intérêt pour les universités européennes généré en Asie par les restrictions à l’immigration vers les USA offre une occasion privilégiée pour initier ces stratégies qui porteront leurs fruits d’ici une décennie.

Pour certains participants, le 21° siècle sera le siècle de l’Asie ; pour d’autres ce sera celui de l’Union européenne. Le succès de la politique extérieure de l’UE en direction de l’Asie peut faire que le 21° siècle soit le siècle de l’Asie et de l’Europe.

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