L’élargissement dans le cadre de l’UE post-Euro: évaluation des nouveaux facteurs politiques

INTRODUCTION

Le séminaire d’anticipation ” L’élargissement dans le cadre de l’UE post-Euro : Evaluation des nouveaux facteurs politiques ” organisé par l’Association Europe 2020, s’est tenu le 4 Février 2002 au Centre de Conférences Internationales Kléber (Paris), grâce au soutien du Ministère français des Affaires étrangères et du Ministre français délégué aux Affaires européennes.

Soixante invités venus de 25 Etats Membres et Candidats se sont donc retrouvés pour une journée de discussion très ouverte sous l’égide d’Europe 2020. La diffusion préalable des 3 scénarios de l’élargissement élaborés par Europe 2020 et d’une sélection d’études récentes sur l’élargissement (identifiées notamment via l’ERB de la Commission européenne), ont contribué à assurer un haut niveau aux débats qui se sont déroulés au cours de cette journée de séminaire dédiée à une question particulièrement centrale pour la décennie à venir : l’élargissement de l’Union européenne.

En ouvrant le séminaire aux représentants des Etats Membres autant qu’à ceux des Pays candidats dans le cadre d’un débat sincère, sans ” langue de bois ” et ouvert, Europe 2020 a souhaité contribuer à une meilleure compréhension réciproque des attentes réelles des pays candidats mises en perspective avec les possibilités objectives de l’UE.

Organisé 5 jours après la diffusion par la Commission européenne de son estimation du coût préalable de l’élargissement (2002-2006) et 6 jours avant la première réunion des Ministres des Affaires étrangères de l’UE sur ce même thème, le séminaire Europe 2020 a permis de constater que dans l’UE, ce début Février marquait le vrai commencement du débat public sur l’élargissement dans l’UE. L’UE post-Euro étant d’abord celle des citoyens de l’Euroland s’appropriant une construction européenne dont ils sont devenus ” actionnaires ” pour l’instant sans ” droit de vote “, l’élargissement risque de servir de révélateur à tout le débat institutionnel et budgétaire non résolu depuis au moins une décennie qui sous-tend l’impuissance institutionnelle croissante de l’UE.

Cette note de synthèse est destinée à tenter d’éclairer l’actuel débat autour de la question de l’élargissement, débat qui dépasse de très loin la seule question de l’accession des pays concernés. Pour ce faire, Europe 2020, dont la seule responsabilité est engagée par ce document, souhaite mettre en lumière :

I. Les 17 questions cruciales du débat sur l’élargissement – sans les connaître et y répondre, l’élargissement ne pourra pas réussir

II. Le fait que le débat sur l’élargissement commence bien aujourd’hui pour une majorité de pays de l’UE

III. L’existence de trois types de critères en jeu, et non pas d’un seul critère économique

IV. Le caractère éminemment réducteur de la problématique ” date ” / ” budget “

V. La fragilité des argumentations centrales des protagonistes

VI. Les enseignements du passage réussi à l’Euro

VII. L’importance d’une stratégie de communication différenciée, y compris au sein de l’UE

VIII. Les recommandations d’Europe 2020

I – 17 Questions pour cerner le processus d’élargissement :

En guise d’ouverture de séance, Europe 2020 a souhaité poser 17 questions encadrant la problématique de l’élargissement et dont la réponse semble conditionner sa faisabilité, son calendrier et sa pertinence :

1. Le problème-clé de la décennie est-il la réussite de l’élargissement (qui n’est qu’un instrument, une transition), ou bien la réussite de l’UE élargie (qui est l’objectif final) ?

Réponse très contrastée : Une large majorité estimant que le problème-clé est bien la réussite de l’UE élargie et que l’élargissement n’est qu’un instrument ; quelques participants estimant qu’il faut éviter des débats trop théoriques et se pencher sur les aspects concrets de l’élargissement.

2. Mais qu’est-ce qu’une UE élargie réussie ? Est-ce, au minimum, une UE qui fonctionne efficacement, qui reçoit le soutien actif de ses citoyens et qui joue son rôle au niveau international ?

Absence de réponse

3. Qu’est-ce qu’un élargissement réussi ? C’est un processus qui permet d’atteindre le triple objectif du point précédent, fournissant un cadre général pour traiter la question de l’élargissement.

Absence de réponse

4. Le débat sur l’élargissement dans l’UE a-t-il commencé il y a 3 ou 4 ans ? Ou bien commence-t-il vraiment en Février 2002 ?

Il commence maintenant sauf dans quelques Etats (Autriche, Pays-Bas notamment).

5. L’Euro ayant fait entrer 300 millions de gens dans le débat européen, cela change-t-il fondamentalement la nature du processus d’élargissement par rapport aux précédents élargissements, et en fait une question pour les peuples également ?

Oui. De plus en plus, via les élections ou les référendums, les peuples se feront entendre s’ils estiment qu’on ne les écoute pas.

6. Si le Traité de Nice n’est pas ratifié (ce qui est probable), quelle valeur prédictive réelle ont les calendriers avancés ces dernières années, les déclarations publiques de dirigeants européens ou le traité de Nice ?

Réponse très partagée : Un camp pense le calendrier intenable ; l’autre assume le caractère officiel du calendrier et s’y tient ; un troisième camp estime qu’en dépit des difficultés, un retard dans le calendrier entraînerait des réactions violentes dans les pays candidats.

7. Les dix dernières années de coopération entre l’UE et les PECO ont-elles servi à moderniser les PECO et à les mettre au niveau d’un processus d’intégration (ce processus faisant alors l’objet des 10/15 ans à venir), ou bien ont-elles directement préparé l’intégration ?

Moderniser avant tout.

8. Si l’arrivée de l’Euro entraîne l’émergence d’un Euroland plus politiquement et économiquement intégré au cours de l’année 2002/2003, cela ne créera-t-il pas une rupture dans l’UE, posant des questions institutionnelles nouvelles notamment pour l’élargissement ?

Le sentiment général est Oui. Mais sans aller plus avant sur ce terrain.

9. L’UE s’est-elle préparée sérieusement à l’élargissement depuis 10 ans ?

Non

10. Les institutions communautaires qui ont conduit l’élargissement depuis 10 ans sont-elles aujourd’hui encore des ” forces motrices ” capables de faire avancer leur vision de l’élargissement ? Ou bien sont-elles devenues d’une faiblesse extrême bien peu crédibles aux yeux des opinions publiques ?

Un représentant d’un Etat membre en particulier estime que les institutions fonctionnent plutôt bien. La plupart des participants de l’UE pensent que les institutions communautaires ont perdu une grande part de leur crédibilité et se sont toutes considérablement affaiblies au cours des 2-3 dernières années ; elles ne sont plus ” motrices “.

11. Une préparation intense pendant 10 ans, comprenant notamment une forte implication des peuples et un calendrier accepté y compris via referendum, n’a-t-elle pas été un atout décisif pour le succès du passage à l’Euro ? L’élargissement bénéficie-t-il d’une telle préparation ?

Oui, cette préparation fut décisive. Non, l’élargissement est loin du compte.

12. Les dirigeants des pays-candidats n’ont-ils pas utilisé abusivement l’ ” excuse de l’accession à l’UE ” pour justifier de nécessaires mesures de modernisation de leurs pays ? Cela n’a-t-il pas créé artificiellement la ” bulle ” de la soi-disant ” pression populaire ” pour un élargissement rapide ?

Oui

13. Le coût de l’élargissement est réel ; mais il est ” rentable ” à moyen et long terme pour peu que l’on calcule le ” coût du non-élargissement “. Est-il sage que les dirigeants de l’UE comme des pays-candidats continuent à le cacher aux peuples ? Est-il sage de faire comme si la réforme de la PAC, la suppression du ” rabais ” britannique et l’accroissement de la contribution nette allemande n’étaient pas de toutes façons à l’ordre du jour désormais ?

Réponse très partagée : Non ” il n’est pas sage de le cacher aux peuples ” pour une partie du séminaire ; mais ” on doit pouvoir se débrouiller pour faire l’élargissement sans payer trop ” ajoute un autre groupe.

14. Quelle validité accorder à la mesure de l’état de préparation des pays candidats via la ” clôture de chapitres sectoriels ” ” sur le papier ” dont personne n’évalue la traduction dans la réalité ?

Réponse très partagée : Pour certains ” Les chapitres clos reflètent la réalité car il faut faire confiance aux administrations des pays candidats ” ; ” Faux “, rétorquent les autres, ” dans un grand nombre de cas, tout cela n’est qu’un affichage de bonnes intentions largement déconnecté de la réalité “.

15. ” In fine “, l’élargissement n’a-t-il pas toujours été un acte politique dont l’aspect économique n’est qu’une étape préparatoire ou d’accompagnement ? Si c’est le cas, le degré de préparation politique ne serait-il dès lors pas le facteur essentiel ?

Absence de réponse.

16. Big-Bang ou différenciation ? Un grand débat ! Mais où sont les critères objectifs ? L’évaluation sur le terrain ?

Absence de réponse.

17. Tous les paramètres de l’UE (institutions, gouvernance, démocratisation, …) vont changer d’ici 2005. Les pays candidats ont-ils conscience que l’UE sur laquelle ils se sont alignés n’est plus ?

Non, et pourtant oui, l’UE va changer radicalement. Les pays candidats ont encore l’image d’une UE des années 95/98.

En fin de journée, après de très riches débats où chacun des participants s’est exprimé, il était utile de constater que sur ces 17 questions, seules 12 avaient reçu une réponse. Sur ces 12 là, 3 étaient des réponses très partagées voire antinomiques, et 9 étaient très convergentes.

Les questions restées sans réponses de la part des intervenants/participants : 2, 3, 15, 16

Les questions avec réponses antinomiques : 1, 6, 10, 13, 14

Les questions avec réponses convergentes : 4, 5, 7, 8, 9, 11, 12, 17

II – Le débat politique sur l’élargissement commence à peine – Ses axes : la faisabilité politique et la non-désagrégation de l’UE post-Euro

Les opinions publiques, en particulier dans l’Euroland, entrent aujourd’hui en jeu sur la question de l’élargissement. Le lien entre élargissement et Euro est d’ailleurs la précisément la question posée dans ce séminaire.

Soit l’Euroland se structure par lui-même à douze (gouvernement économique, Parlement de l’Euroland, ..), soit il lie le destin de l’Euro à l’élargissement de l’UE et donc à des Etats qui ne partagent pas cette monnaie. L’opinion publique prendra rapidement conscience de l’étrangeté de cette situation et les décideurs doivent anticiper pour savoir quelle réponse apporter.

Le débat sur l’élargissement a déjà commencé depuis de nombreux mois dans certains Etats-Membres, comme l’Autriche ou les Pays-Bas. Mais dans la grande majorité des Etats de l’UE, c’est avec les chiffrages budgétaires de la fin Janvier qu’il a vraiment commencé. Cette approche budgétaire/financière risque d’ailleurs de renforcer le lien avec l’Euro dans l’esprit des citoyens de l’Euroland au risque d’en faire un frein à l’élargissement. Il faut également garder à l’esprit qu’une communication mal gérée ou un élargissement mal programmé, risque de faire converger deux secteurs de l’opinion publique qu’a priori rien ne rapproche : les pro-Européens qui sont pour l’élargissement sauf si ce dernier, mal organisé, risque de remettre en cause le processus d’intégration / les anti-élargissements, généralement proches de milieux xénophobes et anti-Européens.

Dans le même ordre d’idée, le lien entre résultats de la Convention et élargissement est crucial. Faire le second avant de connaître les premiers conduirait à une situation intenable politiquement dans l’UE … et totalement absurde intellectuellement : l’UE actuelle n’est pas en mesure d’assumer la charge de nouveaux Etats-Membres. Son système administratif et politique est déjà totalement paralysé, d’où le recours aux conventions et autres artifices.

III – 3 types de critères en jeu

Le débat avec des représentants de 25 Etats Membres et Candidats confirme les limites sérieuses de la méthode de l’élargissement. Les interventions ont en effet permis se dégager trois types de critères, dont seulement un est officiel en dépit du fait qu’il est purement formel et déconnecté de toute réalité de terrain :

– Type 1 : les chapitres de l’acquis communautaire – le critère officiel

La clôture des chapitres de l’acquis rythme la vie des institutions communautaires en charge de l’élargissement comme celle des pays candidats. Chacun y trouve ainsi de nouveaux motifs de réjouissance : le professeur d’avoir de bons élèves ; les élèves d’être doués et d’avoir un bon professeur … Pourtant, la clôture des chapitres est un processus purement administratif, formel, résultant le plus souvent d’une négociation entre l’Etat candidat et la Commission, et ne reflétant donc aucune réalité de terrain. Ceci constitue un sérieux problème car l’élargissement est un processus concret exigeant des administrations, des sociétés et des cadres capables d’absorber le choc de l’entrée dans l’UE et ce, pas seulement “sur le papier”.

– Type 2 : les critères politiques – le vrai critère

Si l’approche sectorielle économique et administrative est nécessaire pour assurer une bonne préparation à l’accession, il n’en reste pas moins que les élargissements sont décidés pour des raisons purement politiques. Sinon, ni le Portugal, ni l’Irlande ou la Grèce par exemple n’auraient été intégrés dans l’UE. In fine, la décision que prendra l’UE se fera sur des critères politiques, appréciant des ” ensembles de pays ” ne pouvant pas être ” politiquement ” détachés les uns des autres. Le travail de préparation économique est un travail nécessaire pour moderniser le pays ; pas directement pour le faire entrer dans l’UE.

– Type 3 : les affinités électives – le critère caché

Les lobbies (acteurs très ” communautaires ” ) existent bien entendu pour l’élargissement. Ces lobbies sont de deux ordres. Des lobbies généraux, en faveur de l’élargissement le plus vite possible, le plus vaste (comme les Etats-Unis ou les grandes entreprises). Mais il y a aussi des lobbies ciblés sur un pays ou une zone pour des raisons d’affinités électives historiques, géographiques ou culturelles. Ainsi les Scandinaves soutiennent-ils les Baltes, les Allemands les Polonais et les Slovènes, les Français les Roumains et les Bulgares , etc… Au final, ce ” critère caché ” (” par qui es tu soutenu ? “) jouera comme variable d’ajustement, et ultime argument dans du grand marchandage de l’élargissement (j’accepte le tien si on prend le mien !).

Au total, on peut toujours penser à autre chose qu’à un ” Big-Bang ” … mais sur quels critères ? Or qui dit ” Big-Bang “, dit aussi ” attendre la refonte des institutions “.

IV – La focalisation sur deux indicateurs réducteurs : le coût budgétaire et la date

On peut certes comprendre la focalisation actuelle du débat sur l’élargissement sur deux éléments : le coût et la date. Pourtant ces deux éléments n’ont aucun sens sans une prise en compte plus large de l’objectif final : réussir l’UE élargie. Cette approche réductrice ne peut que compromettre le succès de l’élargissement lui-même et surtout celui de sa finalité ultime : réunifier le continent européen.

Les budgets disponibles existent. La France avec la PAC, l’Allemagne avec sa volonté de limiter sa contribution budgétaire, et le Royaume-Uni avec son refus de remette en cause le ” chèque ” annuel obtenu par Margaret Thatcher en 1984 : la volonté de chacun de réussir l’UE élargie peut être testée à l’aune de leur capacité à remettre en cause leurs ” acquis “.

D’autre part, d’ici 4/5 ans, la plupart des pays candidats seront prêts à aborder le Marché Unique (au moins autant que le Portugal l’était il y a 15 ans). En revanche, en matière politique, administrative et citoyenne, même dans les pays les mieux préparés, beaucoup reste à faire.

Londres, Berlin et Paris doivent en premier lieu régler leurs contradictions :

. Paris : il n’est plus possible à Paris de continuer à préserver indéfiniment les intérêts de ses lobbies agricoles au détriment de l’intérêt des Européens. La PAC doit être réformée fondamentalement, à la fois pour le bien même de l’agriculture européenne, et pour dégager des ressources au profit d’autres domaines dont l’élargissement.

. Londres : Il n’est plus possible à Londres de se positionner en ” promoteur farouche de l’élargissement ” tout en refusant un accroissement des coûts budgétaires de l’UE, et de veiller soigneusement à ce que lui soit remis son chèque annuel de plusieurs milliards d’Euro obtenu par la vertu d’un ancien marchandage (Chèque contre Acte unique en 1984), alors que l’UE doit dégager de nouvelles ressources pour accueillir les pays candidats

. Berlin : Il n’est plus possible à Berlin de se présenter en ” grand ami de l’élargissement ” et dans le même temps de refuser l’augmentation de sa contribution budgétaire. Cela dit, l’unification de l’Europe, comme celle de l’Allemagne, aura aussi un coût que les Allemands paieront en partie ; mais quand on est une puissance économique dominante, l’approche comptable n’a aucun sens : ce qu’un Etat paye sur son budget, ses entreprises le récupèrent au centuple sur les marchés des partenaires au sein de l’UE. Et l’expérience de l’unification allemande est utile. Contrairement à cette dernière, l’élargissement n’a aucune raison de se faire dans l’urgence (pour l’Europe Centrale et Orientale, à 3 ou 4 ans près, il n’y a en effet aucun risque d’explosions sociales ou d’invasion soviétique ou autre). Or la rapidité de l’unification allemande a été un facteur important dans son coût final.

Enfin, du côté des pays-candidats, la focalisation sur les montants budgétaires doit être relativisée puisque :

d’une part, même les plus modernisés ont beaucoup de difficultés à utiliser réellement l’aide existante (exemple SAPAR dans le domaine agricole dont seulement 10% des montants attribués ont pu être engagés à ce jour) ; se battre pour de l’affichage budgétaire sans capacité concrète d’absorption est donc stérile.

d’autre part, l’UE a une tendance ” naturelle “, surtout depuis la crise de la Commission en 19998/99, à multiplier les contraintes financières et administratives d’utilisation des aides accordées, ce qui contribue pour une part importante à empêcher son engagement effectif. Il peut-être utile de se demander, dans le cadre de l’élargissement, s’il est si ” sain ” d’imposer des contraintes si fortes sur les circuits financiers et administratifs des pays candidats, contraintes que beaucoup d’Etats-Membres seraient bien incapables d’assumer ; entre l’impératif ” bureaucratique ” et l’ exigence de résultats tangibles, il y a sans aucun doute une voie moyenne à trouver.

V – Deux ” argumentations ” très fragiles dans chaque camp

. Côté UE : Les débats ont permis de constater que le scénario officiel actuel n’a d’autre légitimité que d’être ” officiel “. En effet, au sein de l’UE, les analyses convergentes ont permis de constater un large consensus sur le diagnostic très préoccupant de l’ ” Etat de l’Union ” qui n’est rendu compatible avec le calendrier prévu que grâce à un ” acte de foi ” particulièrement remarquable, à savoir que ” plus la crise est grave, plus l’UE trouve de solution “, conviction nourrie par les 50 dernières années de la construction européenne.

. Côté Pays-Candidats : L’argument central consistant à affirmer l’ ” impossibilité des peuples ” à attendre plus longtemps sans être ” récompensés ” de leurs sacrifices de la décennie passée, n’est illustré par aucune explication sur la nature des ” risques ” encourus au cas où un délai raisonnable (3-4 ans) interviendrait lié à des mesures d’accompagnement. Quant à la ” récompense “, il a été largement souligné que la perspective de l’adhésion à l’UE a grandement facilité la mise en œuvre des réformes nécessaires à la mise à niveau des économies et des sociétés totalement ” déstructurées ” par 40 ans de communisme.

VI – Le précédent du succès de l’Euro met en évidence le fait que pour l’Elargissement, tout reste à faire côté UE

L’Euro est un succès technique et si l’élargissement veut en être un aussi, il peut utilement s’inspirer de la méthode Euro :

dix ans de préparation dans l’UE

d’immenses campagnes de communication publique

la mobilisation de dizaines de milliers de relais d’opinion et d’acteurs de terrain

l’engagement de secteurs économiques entiers (banques notamment)

un calendrier précis et très largement discuté

une validation populaire préalable (via référendum ou votes parlementaires).

Or aujourd’hui, l’élargissement est entièrement dépourvu de ces atouts.

VII – La communication sur l’élargissement doit reposer sur une stratégie claire et différenciée, y compris dans l’UE. Pourquoi élargir ? La réponse n’est pas si simple pour les citoyens

On ne communique pas sur l’élargissement à Vienne comme à Bruxelles. La communication sur l’élargissement doit avoir une stratégie claire. Ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Et notamment elle doit se concentrer sur la finalité du processus – l’UE élargie de demain – faute de sombrer dans un questionnement technique sans fin notamment du côté des pays-candidats.

Elle a déjà un calendrier différencié comme on a pu le constater (certains Etats-Membres ou Candidats sont en avance sur les autres en la matière).

Il existe aussi une différenciation thématique/géographique : les citoyens des pays de la ” zone de front ” (Allemagne, Autriche) ont une perception beaucoup plus ” directe ” de l’élargissement que ceux de Belgique, de France ou du Portugal. Cela ne veut pas dire que l’élargissement n’affectera pas les autres ; mais que l’impact (positif ou négatif) sera plus important dans les pays limitrophes. La communication dans la zone de front doit se montrer très concrète – politique par politique, secteur par secteur – faute de perdre toute crédibilité. Pour le reste de l’UE, la communication peut se concentrer sur les raisons et finalités de l’élargissement qui sont tout sauf évidentes pour les citoyens. Le ” soutien ” à l’élargissement tel qu’il transparaît dans les sondages et autres ” Eurobaromètres ” de ces derniers mois ne mesure rien d’autre qu’une ” bonne intention ” : ” Oui, a priori c’est une bonne idée que tous les européens se retrouvent ensemble ! “. Il ne donne en revanche aucune indication sur la motivation des citoyens à accepter des contraintes budgétaires, politiques ou économiques pour réussir l’élargissement.

En la matière, il pourrait être très utile de lancer la rédaction d’un rapport sur le ” Coût du non-élargissement “, réalisé par un Comité mêlant économistes, politiques, sociologues et historiens de l’UE (et de l’UE seulement pour être à ce stade crédible dans l’UE), sur le modèle du rapport ” Cecchini ” sur le coût de la ” non-Europe ” qui a permis en son temps de communiquer efficacement l’utilité du Grand Marché Unique européen.

En terme de communication, la Turquie est un cas à part, puisque son adhésion n’est toujours pas à l’ordre du jour dans la décennie à venir. Au sein de l’UE, la question de son adhésion demande une stratégie de communication en soi qui est totalement distincte de celle des autres pays-candidats ; en Turquie-même, il n’y a encore jamais eu de débat public ouvert sur la question de l’adhésion à l’UE alors qu’il sera pourtant un élément incontournable de tout chemin vers l’adhésion.

VIII – Les 4 séries de recommandations d’Europe 2020

1. METTRE EN PLACE UNE STRATEGIE DE COMMUNICATION :

. S’appuyer sur le précédent du passage à l’Euro en élaborant une stratégie de communication différenciée par secteurs et par pays dans l’UE, à définir au plus tard d’ici fin 2002

. Rédiger un rapport sur le ” Coût du non-élargissement ” réalisé par des experts indépendants des institutions communautaires comme des pays candidats

2. REPENSER LE CALENDRIER ET LES CONTRAINTES BUDGETAIRES :

. Définir un calendrier crédible, c’est-à-dire un calendrier auquel croient ceux qui doivent le défendre/promouvoir (ce qui n’est plus le cas du calendrier officiel actuel), d’ici la fin 2002

. Faire coïncider la première vague de l’élargissement avec la mise en œuvre des nouvelles perspectives budgétaires (pas de ratification avant 2005/2006)

3. TENIR UN DISCOURS PUBLIC UNIQUE DANS L’UE ET DANS LES PAYS CANDIDATS :

. Afficher clairement que ni l’UE, ni les pays candidats ne sont prêts avant cette date

. Utiliser les fonds disponibles pour une ultime phase de préparation à l’accession

. Assumer le Big-Bang et construire un budget et un calendrier compatibles

. Remettre à plat les finances de l’UE d’ici 2006 pour supprimer tous les ” petits avantages entre amis ” élaborés au cours des dernières décennies

4. INVENTER L’AVENIR DE L’UE ENSEMBLE :

Associer les pays candidats le plus étroitement possible au processus de la Convention et aux diverses dynamiques de ré-invention de l’UE.

Accélérer le processus d’intégration de l’Euroland tout en réformant radicalement les institutions de l’UE, avec l’apport des pays-candidats.

ANNEXE

Les 3 scénarios de l’élargissement d’Europe 2020 –