Relations Citoyens/Projet européen : Vers une « stratégie D comme Démocratisation »

La crise politique actuelle que traverse l’UE suite aux « Non » français et néerlandais et à l’échec annoncé du processus de ratification du projet de Constitution résulte notamment de l’échec complet de plus d’une décennie de communication sur le projet européen. Europe 2020 a analysé depuis de nombreuses années les faiblesses fondamentales des politiques de communication nationales et communautaire en ce domaine. Et dès le mois d’Avril 2005, Europe 2020 a entamé une réflexion autour d’une « stratégie D comme Démocratisation » comme l’a appelée Franck Biancheri, Directeur des études et de la stratégie d’Europe 2020, dans un article paru le 10 mai dernier dans Newropeans-Magazine et intitulé « Oui ou Non au Référendum : la « stratégie D » commence de toute façon le 1er juin ».

Visiblement cette expression a séduit puisque reprise depuis par la Commissaire Margot Wallström et le président de la Commission européenne Manuel Barroso. Cependant il ne s’agit pas ici de « séduction » ou de « gadget de communication » mais bien d’une uproposition de changement radical des relations entre citoyens et Union européenne, dont soyons clair, la Commission ne peut plus être qu’un acteur marginal. Les réferenda français et néerlandais sont les indicateurs de la fin d’une époque, celle de la « construction européenne », mise en œuvre par des institutions et des élites essentiellement administratives ; et ils marquent le début d’une nouvelle étape du projet européen, celle de la gouvernance, ou du « gouvernement de l’UE », qui, en démocratie, impose un rôle central aux citoyens et aux peuples. La décennie à venir sera une longue phase de transition entre ces deux grandes étapes du projet européen et sera celle de la « démocratisation » de l’UE, à savoir la transformation d’une UE sans implication directe des citoyens et des peuples à une UE où ces derniers constitueront la force d’impulsion essentielle en ce qui concerne les grandes orientations du projet européen.

Démanteler l’appareil de communication contre-productif dirigé par la Commission et donner au Parlement européen la maîtrise de la politique de communication sur l’UE

C’est dans ce contexte historique qu’il faut comprendre le concept de « Stratégie D comme Démocratisation ». Or ce contexte implique un certain nombre de bouleversements fondamentaux dans cette relation « citoyens/peuples et projet européen » dont la fin de la « communication de/sur l’UE » telle que pratiquée par la Commission européenne et les Etats membres depuis plus d’une décennie. Il ne s’agit plus de « vendre » l’idée européenne qui n’est plus au cœur du débat public européen, mais d’intégrer les attentes politiques des bientôt 500 millions de citoyens de l’UE. Il ne s’agit plus de « promouvoir » les institutions, mais bien de faciliter le débat déjà en cours sur la pertinence de l’action de certaines de ces institutions, de leur légitimité et de leur utilité pour la nouvelle phase de « gouvernance » dans laquelle entre l’UE. Il ne s’agit plus d’organiser une « propagande » destinée à « valoriser » les décisions des institutions de l’UE, mais d’organiser le débat informel, qui se déroule hors des institutions, sur la pertinence de leurs décisions. Il ne s’agit plus d’ « éduquer à l’Europe » des citoyens ignares, mais d’écouter et de laisser s’organiser les millions d’entre eux qui ont désormais des activités trans-européennes quotidiennes et possèdent une vision propre de ce que doit être l’avenir de l’UE, souvent très différente de celle des institutions.

En un mot, la « Stratégie D comme Démocratisation » consiste notamment à démanteler totalement l’ « appareil de communication » hérité des années 80 et du début des années 90, et transformé depuis une décennie par la commission en « appareil de propagande », désormais contre-productif ; relayé via de nombreux départements ministériels dans l’UE et intégrant une quantité impressionnante de sociétés de communication, de journalistes-relais et d’experts bénéficiant des mannes budgétaires de cette « politique de communication » (1). Recentrée sur deux tâches essentielles, communiquer l’existence de politiques communautaires et stimuler le débat démocratique trans-européen, cette politique de communication de l’UE doit être confiée, pour le premier volet, à chaque direction générale de la commission pour les politiques qu’elle met en place ; et pour le second, au Parlement européen qui a vocation à devenir le vrai représentant de la volonté populaire européenne.

Il est donc notamment essentiel de retirer de manière urgente à la Commission toute compétence en matière de communication transversale et générale du projet européen, et ce pour plusieurs raisons que les referenda ont illustrées clairement. Ainsi en terme de débat public et de perception par les citoyens, la Commission est devenue une partie du problème et non plus un élément de solution. Partout dans l’UE aujourd’hui, la connotation de la Commission est devenue fortement négative car associée directement aux concepts suivants par une large majorité de la population : bureaucratie, éloignement, privilèges, arrogance, scandales, corruption, inefficacité, sur-réglementation, … Son action, quelle qu’elle soit, pâtit désormais de cette réputation qui fait d’elle un « émetteur » contre-productif puisqu’elle rend négative la perception du message émis (même si à l’origine le message est positif) (2)

En matière transversale, c’est donc désormais au Parlement européen et aux partis qui y sont représentés qu’il faut confier cette démarche de communication générale, politique sur l’UE. Il est en effet essentiel désormais de renforcer la « représentation politique trans-européenne », seul moyen de rapprocher efficacement l’UE des citoyens, en insérant le citoyen dans des relais politiques qui lui permettent d’agir à l’échelle européenne. Même si Europe 2020 reste convaincue que les rassemblements actuels de partis nationaux qui se donnent le nom de « partis européens » ne sont pas en mesure de répondre fondamentalement à cette attente des citoyens de vrais mouvements politiques trans-européens (cf. Note N°1 post référendum : Différenciation inéluctable entre Euroland / Union Européenne), il n’en reste pas moins qu’ils constituent les seuls opérateurs en mesure aujourd’hui de relayer les attentes de ces derniers et donc d’être des acteurs d’une « Stratégie D ». Une telle évolution marquera également un transfert clair et net de pouvoir (et non pas seulement de compétences) des technocrates vers les politiques, répondant ainsi directement à l’une des revendications exprimées lors des referenda.

Au niveau national, que les Etats reprennent la maîtrise de leur communication sur l’UE et se concentre sur la société civile réelle au détriment des spécialistes de communication et des relais « pro-européens habituels » désormais obsolètes

Au niveau national, la déclinaison de la « Stratégie D » impose de revoir également de manière radicale certaines pratiques issues de la dernière décennie. Tout d’abord, les gouvernements doivent prendre en compte l’échec complet des campagnes de communication du referendum confiées aux agences de communication. La nécessaire neutralité politique de telles campagnes (censées rester neutres par rapport au choix proposé) cumulée avec le désir très humain des gouvernements de néanmoins « positiver » le message qu’ils soutiennent aboutit à la nième version de « petits enfants mêlés à des drapeaux européens » sur fond de slogans associant l’Europe et l’avenir. Les générations nées après le Traité de Rome (celles où le « Non » a été majoritaire) sont devenues totalement hermétiques à ce type de symbolique quand elle est utilisée dans un but politique. En revanche, et cela a été la grande faiblesse des politiques gouvernementales en France comme aux Pays-Bas puisqu’elles n’ont pas su anticiper cette attente, les citoyens sont demandeurs de débats.

Europe 2020, qui a notamment organisé et/ou participé à plus de 25 débats contradictoires lors des referenda français et néerlandais, tient d’ailleurs à rappeler ici que le débat n’a de sens que s’il est « contradictoire ». Or, et c’est là un indicateur de l’état d’esprit totalement incompatible à ce stade avec une « stratégie D », dans les campagnes financées par les fonds publics (ou bien par des organismes financés à près de 100% par les fonds publics et servant de « relais cachés » aux gouvernements et à la Commission), les débats organisés avant les réferenda n’étaient presque jamais contradictoires ; c’étaient des « débats d’information », c’est-à-dire des échanges entre une tribune où siègent « ceux qui savent » et une salle où écoutent « ceux qui ne savent pas ». L’échec de ce type d’opérations n’est plus à démontrer, tout en sachant qu’elles ont englouties l’essentiel des budgets ad hoc des départements ministériels concernés.

La cause en est très simple et avait été largement analysée par Europe 2020 dans la note de synthèse du séminaire « Démocratisation de l’Union : Les conditions de la mise en place d’un débat démocratique sur l’avenir de l’Europe » organisé en Avril 2001 et dans sa note stratégique au MAE français d’Octobre 2004 : les citoyens ont désormais des opinions sur l’UE avant d’avoir des questions ; et ils veulent débattre de ces opinions avec des gens représentant des positions diverses sur les questions européennes. Ils ne veulent plus entendre des technocrates arrogants ou des politiques ignorants pérorer sur l’ « Europe », la « paix » et l’« avenir de nos enfants ». En l’occurrence, l’action des services ministériels en charge de la communication sur l’Europe doit désormais se concentrer sur le soutien aux actions d’ampleur, touchant tout le territoire, capables d’alimenter des débats contradictoires. Une telle évolution requiert bien entendu un changement de personnel tant au niveau des ministères concernés qu’en terme de « partenaires habituels »3 de ces mêmes institutions.

La « Stratégie D comme Démocratisation » repose d’abord sur des pratiques qui doivent restaurer la confiance des citoyens dans leurs représentants (élus ou fonctionnaires) sur les questions européennes

Au niveau des ministères, Europe 2020 souhaite à ce propos apporter un éclairage particulier sur une dérive quasi-généralisée dans l’UE et qui, au-delà même de la communication, touche directement à la question démocratique ; or une stratégie D ne peut pas se limiter à l’image, elle doit être appuyée sur une pratique politique. C’est en effet en apparaissant comme vecteur de débats contradictoires et donc de démocratie que l’UE redorera son blason ; pas en se positionnant sur des logiques de type « URSS », avec des parlements votant à plus de 90% (alors que les citoyens sont pour le moins très divisés) et des débats limités au droit de poser des questions, et uniquement les « bonnes » ! La crise de crédibilité des représentants nationaux sur les questions européennes vient en particulier de ce décalage avec les citoyens. Ils donnent aux gens le sentiment (en général justifié) que leurs représentants agissent plus en « représentant de l’UE » dans leur pays, qu’en tant que « représentant de leurs intérêts au niveau de l’UE », tout en étant incapables de relayer les attentes citoyennes dans ce qui devrait être une « vision politique européenne commune ». En un mot, les citoyens attendent des politiques qu’ils reprennent le contrôle d’une « machine » qui apparaît de plus en plus comme étrangère aux citoyens. Surtout que cette crise n’affecte pas que les politiques. Elle est désormais le symptôme d’une crise de la représentation de l’intérêt national qui touche l’Etat lui-même et son administration. L’une des causes principales tient à l’émergence d’une seule et même classe d’ « eurocrates », appartenant indifféremment aux administrations nationales et européennes. Ainsi, depuis une décennie environ, la Commission européenne, sous l’œil complice – par inconscience, en général – des Etats Membres, a entrepris de « modeler » ses interlocuteurs dans les différentes capitales. Ainsi, année après année, indifférente aux changements de ministres ou de commissaires, les services de la Commission ont entamé une « longue marche » destinée à favoriser la promotion des fonctionnaires nationaux bien disposés vis-à-vis d’elle ou tout simplement dociles au sein même des Etats membres. C’est bien entendu dans les nouveaux Etats Membres, où l’influence de la Commission est maximale, que ce processus a été poussé le plus loin. Mais il s’est également mis en place insidieusement dans d’autres Etats-Membres.

La méthode est double : la Commission se plaint du manque de « coopération » du fonctionnaire, de son « manque d’esprit européen », ou bien au contraire elle souligne « la qualité du travail réalisé », … . Ainsi progressivement, si les Etats membres n’y prennent pas garde, un processus de remodelage externe des services ministériels compétents sur les affaires européennes se met en place. Et en terme de politique de communication, cette évolution a pris des proportions inquiétantes ces derniers temps puisque, avec le système de « co-financement » des actions de communication sur l’Europe, la Commission est devenue partenaire des décisions concernant les campagnes nationales. Selon le degré de proximité des équipes dirigeantes d’un ministère avec les services de la Commission, cette dernière peut en arriver à quasiment mettre son veto sur tel type d’actions envisageables, ou tel opérateur possible ; ou au contraire recommander avec succès tel ou tel partenaire ou méthode. Ces derniers temps cela a même commencé à affecter les processus de carrière au sein des Ministères nationaux eux-mêmes, dans les domaines connexes aux affaires européennes.

Donner un coup d’arrêt à la « bruxellisation » de la communication nationale sur l’UE

Même si cette évolution servait l’Union européenne, son image et la relation avec ses citoyens, il y aurait beaucoup à redire en terme de confusion des genres et d’affaiblissement grave de la représentativité et de la légitimité de l’appareil d’Etat. Mais en plus cela dessert ces objectifs. La Commission importe dans l’environnement national des méthodes qui ont échoué au niveau trans-européen : stratégies dispendieuses et inefficaces en partenariat avec des organisations ou des sociétés « amies », marginalisation des expertises et expériences nationales en terme de communication, rejet des opérateurs aux jugements « critiques » sur la Commission, aggravation du décalage avec les citoyens, … . On assiste ainsi à une « bruxellisation » des stratégies de communication sur l’Europe. C’est pourquoi, dans le cadre d’une stratégie D, Europe 2020 invite les Etats Membres a sérieusement réévaluer leurs équipes en place sur les processus européens et à s’assurer que l’ensemble des membres de ces équipes, surtout à haut niveau, sont bien là pour représenter les intérêts de leurs pays dans le cadre du processus européen, et non pas le contraire (ils peuvent sinon devenir fonctionnaire communautaire). Contrairement à une idée préconçue très répandue dans le circuit communautaire, ce n’est pas en affaiblissant insidieusement les Etats que l’UE grandit, c’est en renforçant tous les acteurs du jeu européen que le jeu gagne en qualité et en intérêt. Et le message des peuples, exprimé lors des referenda, va exactement dans cette direction.

Cette « dé-bruxellisation » des politiques de communication sur l’UE implique notamment une démarche beaucoup plus volontariste des Etats-membres sur la question linguistique. La démocratisation de l’UE entraîne l’abandon du mythe d’une UE parlant une seule langue véhiculaire (Anglais, Français ou autre)et impose au contraire de dynamiser les instruments et les canaux permettant au débat européen de se dérouler dans la langue de chaque citoyen … sinon il n’y aura pas de débat mais un monologue institutionnel incompréhensible pour 90% des citoyens de l’UE4. Et surtout, encore plus grave, le système communautaire continuera à développer un autisme croissant, privé des relais linguistiques capables de percevoir, analyser, comprendre et intégrer les attentes des citoyens et des peuples. Le monolinguisme croissant des institutions européennes est donc un double danger mortel pour le projet européen comme pour la démocratisation de l’UE. Il est du devoir des responsables politiques et administratifs nationaux de forcer l’UE à élaborer une stratégie générale et une pratique interne et externe multilingue, sans quoi la communication entre élites et citoyens restera lettre morte.

Pour conclure, Europe 2020 tient à souligner que l’essentiel de cette « Stratégie D comme Démocratisation » se mettra en place hors des institutions. Dans les années à venir, avec certainement les élections européennes de 2009 comme premier grand rendez-vous, c’est au niveau de la société civile européenne et de l’émergence de nouveaux médias et partis politiques européens trans-nationaux que va se jouer cette démocratisation. Pour les institutions en fait la question est simple : celles qui survivront à cette phase de transition historique seront celles qui auront su s’adapter à la nouvelle étape du processus européen et accompagner ces évolutions affectant la société européenne. Les autres disparaîtront dans la décennie à venir ou seront réduites à des rôles secondaires.

Si cette note devait se résumer à trois conseils concrets (un par institution communautaire majeure), voilà ce qu’ils seraient :

. à la Commission : abandonnez toute stratégie de communication transversale et concentrez vos efforts en la matière sur chaque politique sectorielle en privilégiant les « bénéficiaires » pour en faire des « partenaires »

. au Conseil : reprenez le contrôle de vos politiques de communication nationale sur l’Europe et centrez-les sur les opérateurs de la société civile, tout en rendant plus transparent pour les citoyens vos processus de décision

. au Parlement européen : prenez en charge la politique de communication transversale sur l’UE et investissez dans les campagnes politiques trans-européennes et le développement de médias trans-européens multilingues et indépendants des institutions

Pour le reste, faites confiance aux citoyens européens pour développer une « Stratégie D comme Démocratisation » ; la démocratie est peut-être l’affaire des institutions mais la démocratisation est avant tout l’affaire des citoyens er des peuples.

Notes :

(1) Pour les identifier, rien de plus faciles, ce sont ceux qui applaudiront à la nième version d’une « nouvelle stratégie de communication » que la commission ne manquera pas de présenter dans les semaines à venir.

(2) Même si ce n’est pas la vocation de cette note, Europe 2020 souhaite préciser que cette évolution n’est pas récente et avait été soulignée dès 1999 (après la crise ouverte par la démission de l’équipe Santer) lors de la série de séminaires d’anticipation « Comment gérer l’UE en 2020 ? » . L’absence de réformes internes significatives depuis cette date n’a fait que renforcer les tendances de la Commission à concevoir la communication comme une « propagande » pour sa propre action. La politique suivie par le Secrétaire Général, David O’Sullivan, (vrai maître à bord du navire « Commission », appuyé sur une grande partie de la haute administration de la Commission), depuis plusieurs années ayant visée à étouffer les scandales, à éliminer en interne comme en externe toutes les critiques et les voix indépendantes et à sélectionner les relais de Bruxelles sur le seul principe de « docilité , n’a fait qu’aggraver la situation déjà critique de la commission en général, et de sa crédibilité comme acteur/vecteur de communication en particulier. L’anglicisation délibérée de l’institution, voulue par les mêmes, n’a eu comme seul résultat que de couper encore plus l’institution des opinions publiques européennes. Enfin, les choix politiques de la Commission, de l’élargissement accéléré à la Turquie en passant par la directive Bolkestein, où elle a joué un rôle moteur, sont clairement aujourd’hui rejetés par la population de l’UE ; ce qui pose désormais la question désormais de l’avenir politique de cette institution et la place sans doute aucun hors jeu pour animer une quelconque politique de communication de l’UE à l’avenir.

(3) C’est l’expression consacrée dans les ministères concernés. Ce n’est ni l’efficacité du partenaire, ni sa pertinence dans le cas en question, qui priment. C’est son « ancienneté », son « relationnel établi ». On a constaté le résultat remarquable d’une telle attitude le 29 juin au soir. Dans un pays centralisé comme la France, ce choix consistant à recourir aux « usual suspects » a entraîné le financement d’organisations uniquement présentes sur Paris, incapables de toucher les citoyens de province et dont l’action était « visible » dans les 8 premiers arrondissements de Paris.

(4) A titre d’exemple, il faut prendre conscience que les futurs partis politiques ou médias trans-européens seront confrontés à une réalité simple : un citoyen de l’UE sur cinq parle l’Allemand comme langue maternelle. Si un parti politique veut gagner des élections à l’échelle de l’UE ou un média s’imposer sur tout le continent, il sait déjà que l’Allemand doit à tout prix être une de ses langues de communication majeure. Cent millions d’électeurs/auditeurs potentiels comptent en effet beaucoup plus que quelques milliers de francophones/anglophones à Bruxelles.