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Après l’afflux des rescapés des guerres civiles dans les Balkans en Europe, les épaves pleines à craquer des Africains échouées sur les plages d’Andalousie, les assauts sur les barrières frontalières des enclaves espagnoles au Maroc,c’est aujourd’hui les émeutes dans les banlieues françaises qui ont mis les phares de l’actualité sur l’immigration et les immigrés. Sous prétexte que les frontières soient ouvertes en Europe (à lire les Etats membres ne contrôlent plus la présence des personnes sur leurs territoires), nombreux sont les commentaires qui exigent la définition et l’application d’une politique d’immigration européenne commune. “Comme les accords de Schengen créent un espace de libre circulation pour tout le monde qui se trouve à l’intérieur, il faut définir qui peut y entrer pour l’intégralité de l’espace, donc au niveau européen.” Pourtant, ce constat est archi-faux. En conséquence, la conclusion que l’on tire l’est également.
Les accords de Schengen et l’abolition des contrôles de personnes systématiques aux frontières intérieures de l’Union n’empêchent nullement un Etat membre de surveiller ses frontières et de refouler vers l’Etat membre voisin les personnes étrangères sans un droit de séjour voulant franchir sa frontière. Schengen n’accorde la libre circulation de personnes dans tous les Etats membres adhérant aux accords de Schengen que pour des catégories de personnes bien spécifiques : celles qui sont entrés ou qui résident régulièrement dans un Etat contractant et ne reste que pour un séjour de courte durée (trois mois). En conséquence, un étranger non-européen sans un droit de séjour dans un des Etats adhérents aux accords de Schengen ou appréhendé en train de travailler peut se voir rapatrier dans son état d’origine. Tous les “irréguliers”, tous les “sans-papier”, tous les demandeurs d’asile déboutés ne bénéficient pas des accords de Schengen. Et notamment ne sont pas concernés par Schengen tous les étrangers qui souhaiteraient venir en Europe pour y vivre et travailler. Un droit de séjour de longue durée est accordé par chaque Etat membre individuellement, sans concertation avec les autres Etats membres, mais aussi sans créer des obligations pour ceux-ci (à l’exception d’un accueil d’au plus trois mois par semestres en application des accords de Schengen). Tous les pauvres et misérables que l’on va à la télé le soir dans un campement de fortune quelque part au Maroc : pour eux, la seule chose que Schengen change est que leur espace d’errance est potentiellement plus grand, s’ils arrivent à entrer sur le territoire espagnol. Si l’on veut argumenter la nécessité d’avoir des règles communes pour l’immigration en Europe, il faut trouver d’autres raison que la libre circulation partielle accordée par les accords de Schengen. Nous allons ici élaborer une liste de telles raisons potentielles, qui, au vu de la complexité du sujet ne sera pas exhaustive.
Pour que le transfert d’une compétence au niveau européen soit conforme aux traités européens, le principe de subsidiarité exige que les objectifs d’une politique ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les états membres. Traduit en quelques mots : L’Europe fait mieux que les Etats-membres. Profitons de ce rappel d’un principe existant dans les textes législatifs européens actuels, hélas tant bafoué, pour mettre en lumière le Leitmotiv des Newropeans – la démocratisation des institutions de l’Union européenne : Plus une compétence s’exerce loin des citoyens, plus un véritable débat et contrôle démocratiques sont difficiles à effectuer. Par conséquent, l’objectif de démocratisation comporte nécessairement une stricte application du principe de subsidiarité (qui est une manifestation de la démocratie), non uniquement en relation “état membre- l’UE”, mais également en relation “état membre – région, voire municipalités”. Le débat sur la Constitution européenne et la réaction de notre classe politique sur les émeutes dans les banlieues ont mis dans le collimateur la conséquence d’un système politique où le pouvoir s’exerce loin des citoyens : un décalage gigantesque entre l’opinion publique et la classe politique, et un dénie de réalité de la part de nos dirigeants. Voyons donc ce que l’application de ce principe de subsidiarité (Pourquoi l’Europe ferait-il mieux ?) donne par rapport à une politique d’immigration : Le domaine de l’immigration n’est pas un bloc monolithique. Elle se subdivise en nombreuses facettes.
les contrôles aux frontières
les conditions et les critères pour un séjour, de longue ou courte durée
les mesures d’intégration
la lutte contre l’immigration illégale, elle-même subdivisée dans des mesures policières et de mesures de politique commerciale, étrangère et de développement
la conclusions de traités de réadmission avec des pays tiers.
La réponse à la question si l’Europe fait mieux ne peut être apporté que facette par facette. Pour les contrôles aux frontières, la réponse à la question est comparativement évidente. Comme les contrôles systématiques aux frontières intérieures ont été abolis, ces contrôles doivent se faire aux frontières extérieures, selon des modalités définies par l’ensembles des États à l’intérieur de ces frontières. C’est en sorte qu’un Etat membre procède aux contrôles pour le compte et au nom de tous. En effet, il n’y a pas d’alternative à cette compétence européenne. Mais la discussion sur les compétences européennes concernant les contrôles aux frontières évolue. Il y a certains (Etats membres, politiciens et éditorialistes) qui exigent, au nom de cette responsabilité commune, que ces contrôles soient confiés à un corps européen, une police européenne des frontières. Les motifs sont multiples : considérations financières (les contrôles coûtent très chers aux Etats membres concernés), recyclage des gardes aux frontières nationales devenus superflus dans une administration européenne, affichage d’une politique pro-européenne (lire centraliste), toujours considérée dans certains milieux comme moderne et progressiste. Pourtant, ceci me paraît parfaitement incompatible avec le principe de subsidiarité. Il suffit peut-être d’attirer l’attention du lecteur au fait que même dans un Etat fédéral comme l’Allemagne, certains Etats fédérés exercent les contrôles aux frontières allemandes pour le compte et au nom de l’Etat fédéral. Et cela n’a jamais été critiqué en tant qu’organisation inefficace ou portant atteinte à la sécurité de l’Allemagne. Un tel partage des tâches entre l’entité qui légifère et l’entité qui applique la loi étant alors possible, un transfert de cette compétence à une administration européenne n’est pas nécessaire. Et surtout, il y a un aspect supplémentaire qui l’interdit dans l’état actuel de l’UE. L’UE est démocratiquement peu légitimée et quasiment non-contrôlée. Une police européenne aux frontières serait un corps paramilitaire, lourdement armée. Voulons – nous vraiment créer une garde prétorienne en Europe, dont les institutions européennes pourraient se servir pour imposer leur volonté aux peuples récalcitrants à la sacré intégration européenne ? Par exemple à un Luxembourg prêt à se retirer de l’UE ? (exemple parfaitement théorique) Le mépris dont ont témoigné les dirigeants européens face aux volontés des peuples lors des référenda français et néerlandais devrait nous rendre circonspects. Pourtant, le déficit démocratique n’est pas la seule raison qui devrait nous mener à rejeter un tel projet d’avenir. Même après une re-fondation de l’Union européenne dans un système véritablement démocratique auquel les Newropeans aspirent, la création d’une telle administration européenne resterait indésirable. Arrivez-vous à vous imaginer un allemand, entré dans cette administration par concours, contrôler la Riviera italienne pendant que son collègue italien contrôle la frontière roumaino-ukrainienne ? Quelle usine à gaz de rotation d’affectation, de prime d’expatriation etc. Ne parlons même pas de l’inconvénient que, quand vous rentrez chez vous, le garde aux frontière qui vous contrôle ne parle peut-être même pas votre langue. De toute manière, mise à part cette considération, la création d’un tel corps resterait une entrave au principe de subsidiarité et créerait une compétence plus lointaine du citoyen que nécessaire. Donc, en dernière conséquence, elle serait une entrave au bon fonctionnement de la démocratie.
Le sujet des conditions et des critères de séjour est plus complexe. Pour les séjours de courte durée (trois mois), les Etats adhérents aux accords de Schengen ont décidé d’harmoniser leurs conditions et critères. Un droit de séjour de trois mois accordé par un Etat vaut pour tous. Cette harmonisation n’était pas véritablement nécessaire d’un point de vu d’abolition des contrôles aux frontières intérieures. Les Etats auraient pu se contenter d’accorder à chaque étranger qui veut se rendre dans un Etat de l’espace Schengen en conformité avec la législation de cette Etat un droit de transit. Mais le respect de cette disposition aurait été impossible à vérifier. Si l’on voulait eviter d’imposer des règles parfaitement incontrôlables, il fallait mieux harmoniser tout le système.
Pour les séjours de longue durée, le traité de Nice prévoit que les Etats membres harmonisent les conditions et les critères de l’immigration. Malgré l’avis du Commissaire Vitorino de la Commission Prodi que la définition d’une politique commune d’immigration ne serait pas opportune au vue de la diversité des situations dans les Etats membres, la Convention pour la Constitution, dans laquelle il siégeait pour la Commission, a repris intégralement ces dispositions. Pourtant, tant qu’un droit de séjour de longue durée ne confère pas à un droit de séjour à longue durée dans tous les Etats membre, une telle politique commune n’est pas nécessaire. Son inscription dans le traité de Nice et dans le projet de “Constitution” était donc contraire au principe de subsidiarité et ainsi aux principes démocratiques dans un sens large. Et pour faire l’écho de l’avis du Commissaire qui n’a pas fait entendre sa voix au sein de la Convention, chaque État a d’autres besoins. L’Espagne cherche des travailleurs agricoles, l’Allemagne des informaticiens, la Suède des médecins, l’Italie un remplacant pour Berlusconi tout en évitant Prodi …. Comment faire une politique commune qui profite à tous, pourtant si différents, à moins de vouloir, au sein de cette politique, la subdiviser en modules nationales – autant rester tout de suite avec une politique nationale. Tant qu’il n’y a pas une libre circulation des salariés non-ressortissants de l’UE, le fait que, par exemple, l’Espagne régularise des centaines de milliers d’irréguliers ou que l’Allemagne met sur place un système de “Green Card” ne concernent que ces-pays-ci. Ils peuvent le faire sans consulter les partenaires européens. (Il serait autre chose si ils voulaient naturaliser des étrangers. Ainsi auraient-ils le droit de s’installer partout en Europe. Dans ce cas de figure, il faudrait effectivement prévoir un régime de concertation ou tout simplement harmoniser le droit de nationalité – vaste programme ; tant que les chiffres ne sont pas importants, l’UE a, jusqu’à aujourd’hui, éviter d’entamer ce débat). Avec une politique nationale d’immigration, chaque gouvernement reste responsable devant ses citoyens pour le nombre des immigrés que le pays accueille et les éventuels difficultés que cela engendre. C’est chaque Etat qui définit ses besoins démographique et en main d’oeuvre et évalue ses capacités d’intégration. Si un gouvernement estime que sa population tolérante accepte un nombre important des immigrés, qu’elle voit d’un bon œil la genèse des ghettos ethniques … qu’elle en porte la responsabilité. Ce n’est pas aux fonctionnaires européens dans le quartiers huppés d’Uccle et de Waterloo de prendre de telles décisions pour être bien considérés par certains secteurs de la société civile qui sert à la Commission de caisse de résonance pour la bonne parole européenne. (D’accord, c’est le Conseil qui décide, mais au vu des pressions multiples que la Commission peut exercer sur les représentants des Etats membres, au vu de ses privilèges procéduraux qu’elle exploite avec brio, les décisions du Conseil sont fortement manipulées par le système bruxellois). Si un gouvernement national veut faire entrer de la main d’œuvre bon marché pour faire plaisir à son patronat, qu’il se justifie aux urnes ; ne lui donnons pas l’excuse d’une politique imposé par Bruxelles. Après la démocratisation des institutions européennes, l’argument de l’irresponsabilité des décideurs européens pour une éventuelle politique commune devant les citoyens ne serait plus pertinent. Mais l’argument de subsidiarité reste entièrement valable. Si le besoin d’immigration et la capacité d’intégration s’évaluent et se réalisent au niveau local, régional et national, il n’est point besoin de séparer l’espace d’impact d’une politique de l’espace de décision. Si l’on prend un jour la décision d’accorder la libre circulation des salariés aussi aux ressortissants des pays non-européens, il faudrait effectivement instaurer une politique commune pour décider qui peut venir vivre et travailler en Europe. Cela serait compatible avec le principe de subsidiarité. Mais le problème du déficit démocratique persisterait. Ce seraient des institutions avec une faible légitimité démocratique qui définiraient l’évolution démographiques en Europe. Qui auraient à évaluer et à prendre en compte les capacités d’intégration de nos sociétés. Et qui n’auraient pas à endosser la responsabilité en cas d’échec. Même après une re-fondation des institutions européennes, il resterait toujours un problème. Faudrait-il privilégier le meilleur fonctionnement du marché unique au fléxibilité nationale dans la définition de sa politique d’immigration. Les besoins des différents Etats membres seront toujours différents. Question politique difficile qu’il ne faut pas trancher aujourd’hui ni à cette place.
Revenons aux thèmes moins complexes :
Les mesures d’intégration. Il est parlant que, lors des émeutes en France, personne n’a demandé une action européenne, même pas financière. Les Francais sont bien conscients qu’il s’agit d’un problème purement national. Pourtant, le traité de Nice contient une disposition selon laquelle l’UE pour soutenir et appuyer des mesures nationales d’intégration. L’Europe se mêle vraiment de tout. Mais l’intégration est effectivement le thème le plus non-européen qui soit. Les immigrés sont des acteurs dans le domaine du logement (local), du travail (local et régional), de l’éducation et formation (local et régional respectivement national selon les Etats membres) et de la sécurité sociale (national). Aucune nécessité que l’Europe ait un mot à dire.
Les traités de réadmission avec des Etats tiers Sarkozy veut expulser les étrangers condamnés pour des crimes commis lors des émeutes. Politique d’annonce dans beaucoup de cas. Car souvent l’Etat désireux d’expulser une personne nommée se trouve dans l’impossibilité d’établir la nationalité de cette personne. Si l’état présumé d’origine refuse de coopérer pour établir la nationalité ou refuse catégoriquement de réadmettre son ressortissant sur son territoire, tout volontarisme se heurte à la réalité. D’où la nécessité de conclure des traités de réadmission avec les états dont beaucoup de ressortissants séjournent sur le territoire des Etats membres, traités dans lesquels les obligations de l’Etat d’origine sont bien définies. Ces traités sont en général des résultats de longues tractations et d’un jeu de pouvoir. Ainsi est-il préférable que l’UE, pour le compte et au nom des Etats membres négocie ces traités. L’UE a un autre arsenal de pression et de séduction que les Etats membres individuellement. Il s’agit alors ici de faire jouer la plus grande taille et puissance économique de l’UE. La mise en œuvre des procédures de réadmission, reste bien naturellement dans la compétence des Etats membres.
Après ces quelques remarques moins complexes qui vous ont permis, je l’espère, de reprendre souffle, le dernier thème :
La lutte contre l’immigration illégale.
Ce thème se subdivise en deux grandes catégories :
La lutte par l’action policière, notamment la lutte contre les trafiquants des êtres humains et les passeurs. Pour ce volet, les mêmes considérations s’appliquent que pour la coopération policière en général. Il semble peut opportun de vouloir créer une police européenne opérationnelle dans le style du FBI américain ou du BKA allemand, c’est à dire une police qui opère directement sur le terrain, quelque fois en concurrence avec la police des Etats fédérés ou la police locale. Une police européenne devrait se constituer des polices nationales qui se servent d’une plate-forme européenne de coopération, sans que cette plate-forme tente de devenir le sommet d’une hiérarchie policière ; une plate-forme sur laquelle les polices concernées travaillent ensemble, choisissent un pilote nationale par dossier qui coordonne le travail des tous les autres. Aucune autre forme d’organisation pourrait répondre aux défis de diversité et de complexité européens. Une telle administration existe déja : Europol, sur sa base légal existante. Il faudrait simplement la guérir de sa facheuse tendance de vouloir devenir le corps d’élite de la police européenne. Une plate-forme doit, par définition, rester modeste. Elle n’est qu’outil et point maître (on conçoit qu’une telle mentalité n’est pas celle des fonctionnaires européens auxquels par moyen de salaire (double ou triple du niveau national), par endoctrinement (“vous êtes les meilleurs, l’Europe ne se crée que grâce à vous”), par leur statut d’immunité professionnelle à vie est inculqué un sentiment de classe supérieure).
Ensuite la lutte contre les causes de l’immigration illégales, c’est à dire contre la pauvreté, les violations de droit de l’homme, les inégalités matérielles gigantesques et, d’une importance grandissante, la détérioration de l’environnement qui prive des populations entières de leur habitat. C’est la politique européenne commerciale, étrangère, de développement et au sein des grandes institutions internationales, notamment l’ONU, le FMI, l,OMC, et la Banque mondiale qui doit être au service de ses objectifs. Il est évident que l’UE de sa taille et de sa puissance peut jouer un autre rôle et faire valoir ses vues autrement que les Etats membres individuellement. Cependant, il n’est pas imaginable que les institutions actuelles puissent vraiment définir et coordonner une politique cohérente qui chapeaute les différents intérêts des Etats membres. On peut constater ce manque de puissance : Il n’est guère cohérent ni efficace de développer une filière agricole dans une région donnée si cette agriculture est malmenée par des importations subventionnées par l’UE. N’est point couronné de succès une tentative de pacification dans une région dans laquelle une entreprise d’un Etat membre livre des armes. Il ne faut pas s’étonner qu’une forte pression migratoire se développe dans une région où les ressources naturelles sont polluées par une entreprise européenne de pétrole. Pour imposer une politique cohérente, les citoyens européens doivent se doter des institutions dans lesquelles une véritable force politique peut se développer, des institutions qui puisent leur légitimité dans une élection directe par les citoyens et qui par la force de cette légitimité peuvent s’opposer aux intérêts purement nationaux. Dans l’état actuel, une telle prise de position des institutions européennes pourrait être discréditée – à juste titre – en tant qu’ingérence technocratique dans une politique cautionnée par un gouvernement démocratiquement légitimé. Ceci est le plus grand chantier d’une future politique d’immigration européenne. Elle ne peut être mené à bien que par une re-fondation démocratique de l’Union européenne. Et ceci ainsi que le boucle de l’action politique des Newropeans se ferme : des nouvelles institutions pour une nouvelle politique (d’immigration).
