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Avant-propos :
Cet article constitue l’introduction d’une série d’article qui a pour sujet le rôle de l’Union européenne dans le secteur de la distribution de l’eau et de l’assainissement au regard des systèmes allemand, français et néerlandais. Ce dernier constituant un sujet de thèse, l’étude s’étalera sur plusieurs années.
Au début des années 50, l’accès à l’eau potable et à l’assainissement était peu développé en Europe. Pour y remédier, les gouvernements ont lancé des politiques de grandes envergures dans le but de fournir de l’eau potable à l’ensemble de leur population. Si la France a très rapidement intégré le secteur privé dans la gestion du service et dans la réalisation des investissements, de nombreux pays européens, notamment l’Allemagne et les Pays-Bas, ont préféré garder une organisation publique. La réussite de ces politiques pose la question de l’amélioration du service public de l’eau et de l’assainissement.
Hérités des conditions socio-géographiques et institutionnelles propres à chaque pays, trois modèles se sont structurés en Europe qui répondent tous à la volonté d’instaurer un service de proximité, dont la caractéristique principale est la mise en place d’un monopole local pour l’opérateur qui gère le service public de l’eau et de l’assainissement, qu’il soit public ou privé. Les modes d’organisation se distinguent néanmoins sur deux principaux points.
• Les infrastructures sont soit privatisées (Grande-Bretagne), soit déléguées à des structures publiques (Allemagne ), soit à des collectivités locales (France et Pays-Bas ).
• Le prix de l’eau est fixé soit sur la base des coûts de l’exercice précédent (Allemagne, Pays-Bas), soit il est défini par le Conseil municipal (France), soit par une agence nationale, comme l’OFWAT (Angleterre).
Alors que ces services ont été mis en place par l’emploi massif de subventions des gouvernements, les difficultés financières auxquelles font face ces derniers ne permettent plus d’assurer le renouvellement des infrastructures vieillissantes, rendu nécessaire en même temps que d’importants investissements en faveur de l’environnement.
Le secteur de l’eau se caractérise par un besoin d’investissement massif. L’intervention de l’Union européenne, notamment en ce qui concerne la qualité des eaux potables, pousse à la rationalisation des procédés et à la concentration des intervenants. L’Allemagne et les Pays-Bas sont confrontés à un choix politique très important. Doivent-ils ouvrir leur secteur protégé de l’eau aux entreprises privées malgré la forte opposition idéologique existant dans ces deux pays ? Au Pays-Bas, malgré la loi de 2000 qui interdit la vente des parts des collectivités locales aux compagnies, la question de la délégation de l’exploitation est ouverte, d’autant que la protection juridique du marché ne permet pas aux entreprises nationales d’être concurrentes sur le plan international. En Allemagne, les investissements importants à réaliser joints aux prix élevés et la libéralisation du marché de l’électricité posent aussi la question de l’ouverture du marché de l’eau. Seuls 10 % du marché est géré par des entreprises privées .
Si le modèle anglais semble idéologiquement exclu, le modèle français peut paraître comme un recours grâce à son système de délégation de service public.
La Commission européenne est donc de plus en plus présente sur ces questions. L’européanisation de l’espace public se créée par la mise en place d’actions communes échappant aux Etats pris individuellement. Le processus d’élaboration original, trait spécifique de l’Europe, qui échappe au rapport classique des Etats-Nations (Etat/population/territoire) rend la légitimité des politiques publiques difficiles .
La Commission européenne prône les principes de « la réalité des prix » et de la « facture assise sur la consommation ». La directive 98/83/CE « relative aux eaux destinées à la consommation humaine » fixe pour objectif le renforcement des programmes de surveillance de la qualité de l’eau, un abaissement des concentrations maximales autorisées pour certains paramètres, l’apparition de nouveaux critères. La directive devrait également favoriser une meilleure prise en compte de la surveillance de l’eau (qualité/quantité) réalisée par les exploitants au-delà des obligations réglementaires. Mais, la mesure la plus importante par son impact économique concerne le plomb : depuis le 25 décembre 2003, la concentration maximale en plomb dans les eaux distribuées a été ramenée à 25µg/l. Elle tombera à 10 µg/l fin 2013 . Enfin, les institutions communautaires vont progressivement reconnaître la spécificité de la délégation de service public. En 1998, l’arrêt de la Cours européenne de justice des communautés européennes du 10 novembre 1998 et la communication interprétative de la commission, en avril 2000, reconnaissent la spécificité de l’organisation française.
La revitalisation de la base méthodologique initiée dans le cadre du réseau Eurowater est en conséquence nécessaire : les « 3E » du développement durable (Économie, Environnement et Éthique) permettent de décliner la problématique de la façon suivante :
1) Les modes de financement actuels, et en particulier les factures d’eau, permettent-ils de maintenir le patrimoine technique en bon état, une fois l’équipement initial réalisé ?
2) Quels investissements supplémentaires faut-il consentir pour améliorer les performances environnementales et de santé publique des services ?
3) Les usagers pourront-ils – et accepteront-ils – de payer ?
Selon Gilles le Chatelier : « Le mouvement serait véritablement parachevé que si la Commission européenne décidait de proposer une directive sur les concessions qui arrêterait une définition juridiquement contraignante de cette notion en droit communautaire ». L’ouverture du marché national engendrera tout logiquement la mise en place d’un marché commun. Cette action doit être insérée dans un environnement politique frileux à ce genre d’intervention, puisque cela pourrait remettre en question la liberté de choix des pays de leurs services publics, puisque l’Union européenne est régie par les principes de neutralité et de subsidiarité. A cela doit aussi être pris en compte la situation difficile à laquelle fait face l’Europe depuis les « non » français et néerlandais aux Référendums sur le Traité Constitutionnel.
Comme le souligne Pierre Muller, l’action des politiques publiques est construite par la définition préalable d’objectifs, eux-mêmes définis par la représentation du problème, de ses conséquences et des solutions . « Ce qui coûte cher, ce n’est pas l’eau ; c’est l’argent nécessaire pour faire des investissements lourds et espacés dans le temps ; c’est aussi l’information dont il faudrait disposer pour conduire des politiques économiquement rationnelles à un niveau centralisé. La voie européenne, qui fait de l’eau une res comunis omnium, échappant largement à la domanialité ainsi qu’à l’appropriation privée, pourra servir d’exemple au monde, à moins qu’elle ne reste un vœu pieux… » .
Dans chaque pays européen, les Directives nombreuses sur l’eau potable, l’assainissement et l’épuration, et désormais le milieu aquatique, viennent s’ajouter aux politiques nationales plus anciennes ou plus spécifiques, et se traduisent par des investissements importants. D’une manière bien différente, les péréquations entre services publics (transversales comme en Allemagne grâce aux Stadtwerke, ou territoriales et temporelles comme en France, par l’intermédiaire des agences de l’eau et l’implication croissante des conseils généraux) abaissent les coûts des services, mais certains économistes orthodoxes les considèrent comme des subventions déguisées. De plus, certains écologistes les considèrent comme des « primes aux pollueurs ». En tout état de cause, l’élaboration d’un modèle des flux financiers de l’eau par service public, par département, et par région est devenue nécessaire.
La Directive impose une publication des informations sur l’état des milieux aquatiques, qui peut à son tour entraîner une réaction de certaines catégories de citoyens considérant que l’information ou que les efforts envisagés sont insuffisants. On peut alors craindre une dérive vers la « judiciarisation », dans la mesure où les usagers domestiques voudraient obtenir une amélioration de la gestion de l’eau, mais sans que cela se traduise par une augmentation des prix qu’ils auraient à payer. L’information coûte cher, mais transmettre de la bonne information a toujours un coût inférieur aux investissements inutiles. L’économie de l’eau est une économie de coûts de transactions et contrôlé par un « grand régulateur central ».
L’envolée des prix des services de l’eau, les difficultés à satisfaire les paramètres de potabilité ont créé une perte de confiance des usagers envers les services de l’eau et de l’assainissement. « C’est donc bien une méthode d’audit de la durabilité sur les trois dimensions de l’économie, de l’environnement, et de l’éthique/équité qu’il faut mettre au point » .
La question de l’amélioration des services publics de l’eau et de l’assainissement doit prendre en compte « la montée du consumérisme et le repli du paternalisme menant directement au consommateur et au client exigeant. C’est donc bien une fois de plus, la question de la place des politiques publiques dans le fonctionnement des démocraties représentatives qui est posée ici » . Outre la question de la démocratie, il sera certainement nécessaire d’étudier les implications de la PAC, du partage des compétences, et de la politique environnementale, puisque ces thèmes ont des conséquences plus ou moins directes sur la qualité de l’eau potable et du service public de la distribution.
* Fabien Dupuis est chercheur dans le cadre du programme EuroFuturs 2030 initié en Avril 2007 par LEAP/E2020
Né le 3 novembre 1980, à Limoges, il est actuellement doctorant en sciences politiques à l’Université Paris II Panthéon-Assas et rattaché au CERSA (Centre d’Etudes et de Recherches de Science Administrative).
Fabien Dupuis travaille actuellement sur le rôle de l’Union européenne dans le service public de la distribution de l’eau et de l’assainissement au regard des systèmes allemand, français et néerlandais. Lors de ces études en économie et relations internationales, il a axé ses recherches sur les problématiques de l’eau à travers trois mémoires : Le Tigre et l’Euphrate comme source de conflit, La marchandisation de l’eau comme mode de gestion d’une ressource rare ? et la délégation de service public de l’eau et de l’assainissement : l’exemple de Paris.
En parallèle à ses études universitaires, il a été stagiaire à Hubert Védrine Conseil et à Notre Europe, groupe de recherches et de réflexions créé par Jacques Delors. Il a ainsi pu collaborer au policy paper, Le pardon et la promesse, pour une approche plus régionale de la question des Balkans occidentaux par l’Union européenne.
