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L’Europe élargie et la stratégie de voisinage de l’Union européenne – Une quête d’identité ?

par Josef Langer
19/04/2004

Avec le prochain plus grand élargissement (“big bang”) de son histoire, l’Union européenne est sans aucun doute de plus en plus consciente de la question des frontières. C’est ce qui ressort d’un certain nombre de documents et de discussions rendus publics depuis 2002, date à laquelle le Conseil européen de Copenhague (12/13 décembre 2002) a donné le feu vert définitif à l’élargissement à dix nouveaux pays. Auparavant, les questions relatives aux frontières extérieures n’avaient guère retenu l’attention, à l’exception de la coopération Schengen et peut-être de l’accord de partenariat euro-méditerranéen en 1995. Alors que si l’on remonte avant 1989, l’Union, à l’époque la Communauté économique européenne (CEE), n’était tout simplement pas assez “politique” pour soulever la question des frontières, si ce n’est que l’Europe était divisée par le “rideau de fer” qui, à de nombreux égards, semblait être la frontière ultime. Il n’est donc pas surprenant qu’il ait fallu un certain temps à l’UE pour accorder toute son attention à ce problème. Mais c’est évidemment la décision d’un élargissement “big bang” qui a donné le coup d’envoi final. Maintenant, il est intéressant de voir comment la prise de conscience de cette question va se développer en tant que politique dans les dix ou quinze prochaines années. Compte tenu de la nature du phénomène, l’attention portée à la manière dont l’UE conceptualisera ses frontières extérieures ne pourra jamais être assez grande. En bref : La frontière peut être rapidement comprise à travers la métaphore de la “peau”. Comme la “peau” de toute entité, la frontière peut nous donner des informations très importantes sur l’état d’un système politico-sociétal. Elle peut indiquer la pétrification ainsi que la dissolution d’une entité ou d’un système. Dans tous les cas, la frontière reste une partie indispensable de ce qu’on appelle l’identité. C’est pourquoi un discours sur les frontières inclut toujours des aspects identitaires. C’est son image miroir.

A la recherche des limites de l’Europe

Compte tenu de ce qui précède, il n’est pas surprenant que le président de la Commission, Romano Prodi, ait exposé dans un discours d’établissement de l’ordre du jour l’approche politique de ce problème d’identité de l’Union européenne. Le discours prononcé le 6 décembre 2002, peu avant le Conseil européen de Copenhague, s’intitule “Une Europe élargie – Une politique de proximité comme clé de la stabilité” (SPEECH/02/619) et peut être compris comme une tentative d’initialisation de cette nouvelle politique. Bien que l’idée maîtresse du discours soit simplement que l’élargissement permettra à l’Union de projeter “une stabilité et une sécurité durables” au-delà de ses nouvelles frontières extérieures, d’où devrait sortir un “cercle d’amis” qui aura la perspective de “tout partager avec l’Union sauf les institutions”, le texte contient plusieurs aspects politiques plus tacites qui méritent selon moi un examen plus approfondi. L’une est la question “Où s’arrête l’Europe”, que M. Prodi souligne brièvement comme une raison de la nécessité d’élaborer quelque chose comme une politique de voisinage. Le Président de la Commission reconnaît que l’UE “ne peut pas continuer à s’élargir éternellement”, car cela “affaiblirait le projet politique européen”. Malheureusement, il laisse le lecteur perplexe quant à sa propre réponse à cette question vitale. Citer le Traité sur l’Union européenne (TUE, art. 49), les critères de Copenhague et un “cercle d’amis” de la Russie au Maroc en un seul souffle est quelque peu déroutant.

L’article 49 définit que “tout Etat européen” peut demander son adhésion, mais il ne définit pas l'”Europe”. Bien que la plupart des gens suivent probablement une définition géographique de l’Europe, cela ne semble pas toujours être le cas en politique. Exemple : L’acceptation de la Turquie, dont 97 pour cent de la superficie se trouve en Asie, comme candidat à l’adhésion à l’UE lors de la CIG d’Helsinki en 1999, alors que le Maroc, qui a des liens historiques similaires avec l’Europe, a été refusé auparavant. D’autre part, les Critères de Copenhague en tant que tels n’ont aucune référence géographique. Il s’agit de critères universalistes qui pourraient permettre à n’importe quel pays de demander son adhésion à l’UE. Enfin, l'”anneau des amis” est plutôt une expression émotionnelle qu’un concept politique – Prodi l’utilise plus ou moins comme synonyme de “notre futur “jardin””. Il semble que chaque paramètre d’une politique d’identité de l’UE représente des intérêts, des hypothèses et des constellations historiques différents. Cela pourrait expliquer pourquoi la terminologie utilisée pour suggérer de nouvelles relations avec les pays de l’autre côté des nouvelles frontières extérieures est ambiguë, métaphorique et confuse. Le plus clair de tous les termes clés dans ce contexte est probablement celui de “proximité” qui apparaît dans le titre du discours de Prodi, alors que “Europe élargie” et “voisinage” qui, dans une construction jumelée – “Europe élargie – voisinage” – est devenu par la suite le titre d’une communication de la Commission (11.3.2003) dans laquelle la politique, plus détaillée, laisse une large marge d’interprétation et de malentendu.

Bien que la nouvelle politique vise à arrêter “l’élargissement à jamais” en offrant “plus que le partenariat” et “moins que l’adhésion”, il est surprenant, selon M. Prodi, qu’elle n’exclue pas non plus cette dernière. “Une politique de proximité ne commencerait pas par la promesse d’une adhésion et n’exclurait pas une adhésion éventuelle.” Comment alors le lecteur devrait-il comprendre la déclaration faite quelques lignes auparavant selon laquelle l’UE ne peut pas continuer à s’élargir indéfiniment ? Si ce n’est pas ambigu, qu’est-ce que c’est alors ? La confusion est encore plus grande lorsque l’on lit dans la communication “L’Europe élargie – Voisinage” de la Commission quelques mois plus tard que pour les partenaires méditerranéens, la question de la “perspective d’adhésion a déjà été résolue. L’adhésion a été exclue…” Qu’en est-il alors de “l’adhésion éventuelle” ? Mais, encore une fois, comme dans le discours de Prodi, cette quête d’une frontière définitive ne laisse aucune trace dans la politique définie. Là encore, ni dans les objectifs politiques, ni dans les détails, le texte ne fait de distinction entre les voisins qui se trouvent géographiquement en Europe et ceux qui se trouvent au-delà de la Méditerranée en Afrique ou au Moyen-Orient, même si l’on pourrait être porté à penser que l'”Europe élargie” désigne d’abord les voisins européens, alors que le terme “voisinage” désigne l’ensemble du “cercle” allant de la Russie au Maroc. Mais ce n’est qu’une supposition, car la plupart du temps les termes sont utilisés synonymes. En effet, la politique telle qu’elle se dessine semble obsédée par l’idée de ne pas faire de distinction entre les voisins européens et les autres voisins, mais de mettre l’accent sur le fait que chaque pays devrait être traité individuellement. Le terme “Europe élargie” semble cependant poursuivre la coutume douteuse de parler d'”Europe” alors qu’en réalité seule l’Union européenne est concernée. L’Europe géographique qui n’est pas l’UE pourrait alors être comprise comme “l’Europe élargie”. Cependant, dans le contexte de la discussion examinée ici, il se pourrait bien que le terme soit compris comme désignant tous les pays qui sont reconnus comme ” voisins “. Cette dernière signifierait une évolution du terme “Europe” d’une définition géographique à une définition entièrement politique. Toutefois, pour l’instant, cela ressemble plutôt à une profonde incertitude quant à l’identité de l’UE.

Un “cercle d’amis” ?

De même, comme la question “Où s’arrête l’Europe”, le terme “voisinage” est traité de manière ambiguë. Il convient de noter qu’il n’apparaît pas encore dans le titre du discours clé de Prodi (02/619) où il préfère la “politique de proximité”. Et dans le texte, il appelle même à un “concept réalisable de proximité” et non de voisinage. Prodi admet qu’il n’utilise que “notre quartier au sens littéral du terme, notre cour”. On pourrait soutenir avec M. Prodi que “l’arrière-cour” est vraiment le sens “littéral” du voisinage et, en même temps, convenir qu’un concept de proximité est nécessaire après l’élargissement. Toutefois, dans la communication de la Commission au Conseil (11.3.2003), cette suggestion n’a pas été reprise, mais le concept de “voisinage” est devenu le concept prépondérant déjà signalé dans le titre – “Europe élargie – Voisinage” : Un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l’Est et du Sud”. Maintenant, on peut se demander si cela s’est produit plus ou moins accidentellement ou s’il y a une signification paradigmatique plus profonde derrière cela. En tout état de cause, la communication indique clairement quel type de politique est prévu et planifié. Et cela peut être comparé à la signification littérale du mot ainsi qu’au “voisinage” en tant que concept académique. Une telle comparaison nous renseignera non seulement sur l’utilisation appropriée du mot, mais elle devrait aussi nous donner un aperçu supplémentaire des dimensions latentes de la politique à l’étude.

Les termes “voisin” ou “voisinage” désignent généralement soit simplement une proximité spatiale d’entités, soit un concept décrivant les relations entre certains acteurs. Dans ce dernier cas, la “proximité” est un paramètre majeur, mais l’accent est mis sur le modèle des “relations”. L’exemple de comparaison le plus proche à cet égard proviendrait des “études de communautés” en sciences sociales. Là-bas, le “voisinage” peut être considéré comme quelque chose entre la “famille” et le “cercle social” si l’on choisit le choix comme paramètre. Alors que la famille est une fatalité, les cercles sociaux (amis, clubs de golf, associations, etc.) peuvent être librement rejoints et quittés. Le quartier est quelque chose entre les deux. Bien qu’elle puisse être choisie dans une certaine mesure, du moins dans une société moderne, dès que le choix est fait, il y a le sort de la proximité. Son prototype est la communauté villageoise. A ce stade, il devient déjà clair que l’utilisation du terme dans les relations entre acteurs comme les Etats est plutôt métaphorique. Il rappelle d’une certaine manière les discussions sur l’UE en tant que “famille”. De tels choix terminologiques pour les métaphores sont généralement faits lorsqu’il est soit difficile de trouver un terme authentique, soit en raison d’une aura sémantique favorable existante de la métaphore, soit simplement pour cacher quelque chose.

Dans tous les cas, la proximité spatiale est un élément indispensable de la définition. En outre, des variables clés telles que la taille, le bien commun, le respect des frontières, l’échange d’informations, le contrôle social et le degré de cohésion sont importantes. Dans ce sens, le voisinage implique la réciprocité, la responsabilité mutuelle et un sentiment d’appartenance. Les unités de base du quartier sont les familles (ménages) et les institutions villageoises (par ex. église, pompiers, municipalité). Qu’est-ce qu’un bon voisin ? Il y a trois attentes centrales au rôle du voisin : a) la réciprocité, b) l’exclusion de la propriété et des affaires internes de l’autre (maintien des frontières) et c) le souci du bien commun. La réciprocité, c’est l’entraide mutuelle en cas de besoin. Plus qu’au sein d’une famille, les valeurs et coutumes divergentes d’un voisin doivent être respectées. Le fait que les villages puissent encore montrer beaucoup de régularités même au niveau des familles et des ménages est dû à une socialisation commune et non à l’ingérence des voisins. Le bien commun est à nouveau quelque chose que ni la famille ni le marché ne peuvent fournir aux habitants du village. Dans le quartier prototype, une grande partie de l’aide serait fournie gratuitement (p. ex. protection contre l’incendie, réparation des routes). Mais à l’époque moderne, ces services sont de plus en plus soutenus par le système fiscal. Définir le “quartier” comme son “arrière-cour” n’est probablement pas très invitant. Encore plus hostile peut apparaître la conditionnalité de l’adoption de ses propres valeurs et de son propre mode de vie – si l’on s’en tient à parler de voisinage.

L’élargissement déguisé

Après avoir fait ces distinctions, il devient clair que le terme “voisinage” n’est certainement pas le terme le plus valable pour désigner la politique que l’UE suggère à la société au-delà de ses nouvelles frontières extérieures. Pour mériter la désignation de “politique de voisinage”, les suggestions faites contiennent trop de conditionnalités. Honnêtement, exiger “des valeurs communes et la mise en œuvre effective de réformes politiques, économiques et institutionnelles, y compris l’alignement de la législation sur l’acquis” en échange d’échanges économiques favorables va bien au-delà de tout concept raisonnable de voisinage. Dans le cadre de la politique de voisinage, on peut s’attendre à ce que les États voisins se comportent conformément au droit international. Et, bien sûr, il serait avantageux pour l’UE que les voisins se portent bien sur le plan économique, qu’ils soient ou non des économies de marché de type européen. “Les “valeurs communes” ne sont pas quelque chose que l’on peut exiger d’un voisin. Sans parler du fait que de telles exigences deviennent particulièrement délicates lorsque l’UE elle-même ne remplit pas les critères. C’est par exemple de plus en plus le cas de la valeur de la “démocratie” où, au niveau supranational, la représentation démocratique des intérêts des citoyens est remplacée par la négociation oligarchique, le partage non contraignant des informations et le lobbying.

Si la nouvelle politique ne s’inscrit pas conceptuellement dans un cadre de voisinage, de quoi s’agit-il alors ? Il s’agit d’une politique de proximité sans un “concept de proximité substantiel et réalisable” pour lequel Prodi plaidait dans son discours (voir ci-dessus). Au lieu de cela, il navigue sémantiquement sous le parapluie d’une métaphore dont il ne répond pas aux critères – le voisinage. Enfin, les mesures suggérées impliquent en réalité un nouvel élargissement sans promesse d’adhésion, bien que l’adhésion ne soit pas non plus exclue catégoriquement. Il ne fait aucun doute que l’UE est confrontée à de graves défis (risques environnementaux, politiques et sociaux) au-delà de ses frontières extérieures. Mais la question est de savoir si la stratégie consistant à demander aux citoyens de l’UE de faire double emploi avec les dispositions institutionnelles, l’acquis et les critères d’adhésion est une réponse efficace à ces défis. Derrière cette question se cachent d’autres questions plus fondamentales auxquelles il faut d’abord répondre. Des questions telles que “Quelles forces poussent l’UE à s’étendre” ou “Pourquoi l’UE est-elle si ignorante, voire hostile face à la réalité des différences culturelles ? Bien que la Commission reconnaisse qu’il ne peut y avoir de politique unique, elle évite étrangement de tenir compte du fait que la proximité méditerranéenne est musulmane et que, à l’Est, il existe des sociétés postcommunistes de confession chrétienne principalement orthodoxe. Au contraire, elle s’efforce de trouver des similitudes sur la base d’indicateurs économiques très généraux et en affirmant que les deux régions ont “une histoire de gouvernance autocratique et non démocratique”.

Reconnaître la dimension culturelle introduirait différentes variables, soulèverait de nouvelles questions, produirait des réponses non conventionnelles et finalement changerait les politiques. Sans pouvoir entrer ici dans les détails, je voudrais esquisser un exemple : Les objectifs méditerranéens de la nouvelle politique de proximité de l’UE sont tous depuis quelque temps des colonies de puissances européennes. Aujourd’hui, la plupart d’entre eux sont engagés dans une guerre civile plus ou moins ouverte qui semble être alimentée par un désaccord sur l’adoption des valeurs occidentales. Aujourd’hui, dans sa communication intitulée “L’Europe élargie – Voisinage”, la Commission est totalement aveugle face à cette réalité, même si elle fait des “valeurs communes” une condition préalable à une relation économique plus étroite. Est-il exagéré de prétendre qu’en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, l’UE est contestée par une autre puissance spirituelle ? Et, dans quelle mesure cela est-il pertinent pour une politique de proximité ? En ce qui concerne la nouvelle frontière à l’Est, la situation est complètement différente. Nous y trouverons plutôt un vide de valeurs accompagné d’une désintégration sociale. L’héritage de l’Union soviétique semble encore se désintégrer à tous les niveaux de la société. Mais il y a aussi la nouvelle Russie qui est parfois perçue par l’UE comme un partenaire, parfois même comme un futur membre et rarement comme un adversaire. Dans sa politique de proximité, l’UE néglige ces différents potentiels de la Russie, bien que la politique étrangère russe ait un concept similaire à celui du “nouveau voisinage” de l’UE, à savoir l'”étranger proche”. En fait, cela devrait faire sonner l’alarme au sujet d’intérêts conflictuels. Ne voir la Russie qu’à travers des indicateurs économiques comme le PIB/C ou les IDE est fortement trompeur. Dans quelle mesure la politique de proximité est-elle pertinente pour la politique de proximité, par exemple, une information figurant dans l’annexe de la communication “L’Europe élargie – Voisinage” qui montre que la Russie a le même PIB/C que la Tunisie ? Pas grand-chose !

De la politique de voisinage à la stabilisation des frontières

Bien que la nouvelle politique “Europe élargie – Voisinage” indique dans une certaine mesure une plus grande prise de conscience de la frontière extérieure de l’UE et des défis qui se profilent à l’horizon, les mesures proposées dans les documents disponibles sont très contestables. Tous deux semblent dériver d’un amalgame d’hypothèses universalistes, de valeurs humanistes, d’ambitions mondiales et de préoccupations quant à ce qui a déjà été accompli dans l’intégration européenne. Associé à de nombreux intérêts conflictuels au sein de l’UE, cela produit des conceptions très ambiguës et conceptuellement limitées de la réalité. De tels concepts politiques se lisent comme ceci : Nous voulons une frontière extérieure sûre, mais elle doit être totalement perméable, nos voisins doivent adopter les institutions de l’UE dans une mesure telle qu’ils puissent être considérés comme faisant partie de la “famille” sans l’être et nous voulons un “cercle d’amis” qui poursuit les mêmes objectifs bien que très différents. De tels points de vue ignorent complètement le fait que, si les sujets des deux côtés d’une frontière sont traités de la même façon, la frontière elle-même devient sans importance, parce que la différence est la seule raison d’être des frontières. La réalité, bien sûr, sera différente, car aucun système politique ne peut survivre avec une approche aussi peu concluante. Comme par le passé, nous observerons des incidents frontaliers qui rappellent davantage une “forteresse Europe” que les documents politiques respectifs. Mais personne ne devrait sous-estimer la partie universaliste et mondiale des élites de l’UE qui n’ont pas la certitude quant aux frontières qui était si caractéristique pour les élites des États-nations. Le compromis le plus probable entre leur mépris évident de toute limitation et le danger de désintégration de l’Union pourrait être une frontière comme zone plus ou moins large d’incertitude identitaire, contrairement à une frontière qui est plutôt une ligne unique. A la frontière, nous trouverons des “voisins” (voir documents cités) qui pourraient mieux se conformer à la réglementation de l’UE que certains de ses membres réels. Pensons par exemple à la Norvège (frontière) et à la Roumanie (bientôt membre) ou à Israël (frontière potentielle) et à la Turquie (si membre).

Les documents de l’UE sur “L’Europe élargie – Voisinage” vont dans ce sens. En ce qui concerne l’identité, il est important de reconnaître que la “frontière” est un type de frontière historiquement commune avec les empires. Les frontières sont par définition instables, elles vont et viennent selon la puissance réelle de l’empire par rapport à ses adversaires. Dans le passé, les opposants étaient des barbares ou des sauvages. Qui pourrait s’opposer à une UE impériale ? Tout d’abord, officiellement, l’UE n’a pas l'”Empire” comme objectif. Elle est même considérée comme venant de “Vénus” (paix). La perception commune de soi serait probablement une “structure politique sui generis”. Certains y reconnaissent aussi un nouveau type d’état de réseau. Bien que les États européens aient été divisés en ce qui concerne la guerre en Irak, les institutions de l’UE ont soit gardé un profil bas, soit montré une préférence pour le multilatéralisme et la paix. Est-ce ainsi que naissent les empires ? Les empires s’agrandissent généralement par la force ou recrutent des vassaux qui attendent une protection, alors que l’UE recrute par des candidats qui s’adaptent délibérément à certains critères. Peut-être que la ” protection ” est historiquement un motif des vassaux – les candidats à l’adhésion à l’UE cherchant une protection contre les difficultés économiques ? Néanmoins, le processus est encore trop confus pour permettre de savoir si l’UE se dirige vers un empire. Néanmoins, si nous nous en tenons à la rhétorique des institutions de l’UE, beaucoup de choses vont dans ce sens. Pour être juste, il faut admettre que l’intention visible de dos est toujours de devenir un “Bon Empire”.

Historiquement, l’Europe a toujours connu des vagues longues et courtes d’expansion et de contractions. Alors que la dernière longue vague d’expansion a commencé à la Renaissance, l’après-guerre pourrait être considérée comme une courte vague de contraction. L’Allemagne a été détruite et d’autres puissances européennes aux ambitions coloniales ont commencé à se retirer de leurs “propriétés” mondiales. Pendant cinquante ans, l’Europe s’est surtout tournée vers l’intérieur, reconstruisant sa capacité d’action. L’UE n’est-elle plus qu’une métamorphose institutionnelle pour permettre à nouveau la poursuite d’ambitions impériales et mondiales séculaires ? L’UE va-t-elle hériter des “puissances ailées” de la seconde moitié du XXe siècle – les États-Unis et l’Union soviétique ? L’image officielle d’une structure politique sui generis éclairée et pacifique n’est-elle rien d’autre qu’un loup vêtu de moutons ? Les signes qui vont dans ce sens sont nombreux, mais seule l’histoire nous dira où mèneront des slogans comme “l’Europe doit devenir un véritable acteur mondial”, comme l’a dit Romano Prodi dans son discours sur “l’Europe élargie”. Le “cercle d’amis” envisagé pourrait ne pas devenir la zone stable de sécurité et de prospérité partagée, comme on l’entend en utilisant une telle métaphore, mais faire partie d’une frontière plus large dans laquelle les règles et les valeurs de l’Union seront continuellement remises en question si elles ne font pas l’objet de mépris ou d’abus ouverts. Comme dans le cas des empires précédents, cette frontière pourrait s’ouvrir et se fermer en fonction du respect des règles de l’UE. La frontière est toujours une frontière provisoire. Si tel est l’avenir, les “voisins” peuvent se transformer à tout moment en vassaux et en ennemis (par exemple, en terroristes). Il y a des alternatives, mais elles doivent être discutées, intégrées dans un programme politique et finalement transformées en une nouvelle réalité. Quoi qu’il en soit, la première question doit toujours être “Comment voulons-nous que l’Union européenne soit”. Ce n’est qu’en y répondant qu’une politique de proximité durable peut se développer.

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