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Façonner le rôle futur de l’UE dans le monde

 

le 26 octobre 2004

Global Europe 2020 (Helsinki, 26 octobre 2004) – Discours de M. Erkki Tuomioja, Ministre des Affaires étrangères de Finlande
26/10/2004

“C’est un grand honneur pour le Ministère finlandais des affaires étrangères d’accueillir la septième session d’Europe 2020, qui se tient actuellement à Helsinki. Ce séminaire conclut la première série de séminaires sur l’avenir des relations extérieures de l’UE. Lors des sessions précédentes, des diplomates, des experts du monde universitaire et des organisations non gouvernementales ont discuté des relations de l’UE avec le reste du monde. Nous sommes heureux que la Finlande ait été choisie comme destination finale de ce “tour du monde”.

Le nouveau traité constitutionnel de l’Union européenne sera signé dans quelques jours à Rome. C’est donc une occasion tout à fait opportune de discuter des changements que le nouveau traité apportera aux politiques extérieures de l’UE. Le développement de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE démontre le pouvoir de la volonté politique et montre comment six, puis 12, 15 et 25 États membres ayant des antécédents historiques différents ont été et sont encore capables de trouver des positions communes dans le domaine de la politique étrangère.

Je suis très heureux de vous parler aujourd’hui de la politique étrangère et de l’action extérieure de l’UE et de partager avec vous l’expérience que la Finlande a acquise au cours des dix années d’adhésion.

Après la fin de la guerre froide, l’environnement économique et politique a radicalement changé. Nous sommes entrés dans l’ère de la mondialisation. Nous identifions de nouvelles menaces beaucoup plus complexes que les anciennes. Dans le même temps, l’UE est en train de renforcer son action diplomatique et de développer sa capacité militaire à répondre aux crises dans le monde entier.

L’UE a été fondée en réponse à la Seconde Guerre mondiale. À bien des égards, son plus grand triomphe est que les dirigeants européens se disputent aujourd’hui les quotas de pêche au lieu de se disputer les frontières.

L’intégration politique est considérée comme l’un des objectifs clés de l’Europe depuis la création de la Communauté du charbon et de l’acier. Dès les premiers jours, l’Europe a également été appelée à devenir un acteur à part entière sur la scène mondiale.

Toutefois, il a fallu plusieurs décennies avant que la politique étrangère et de sécurité soit adoptée comme l’une des tâches de l’Union. La coopération en matière de politique étrangère a d’abord été développée en dehors des structures communautaires. Une étape importante a été franchie avec son intégration dans le même cadre institutionnel dans le cadre de l’Acte unique européen en 1986. Le traité de Maastricht sur l’Union européenne a établi le pilier intergouvernemental de la PESC, y compris la dimension de la politique de défense. Le Traité d’Amsterdam a développé la dimension de la politique de défense dans le domaine de la gestion militaire des crises. Je tiens à rappeler que les articles du traité d’Amsterdam relatifs à la défense sont basés sur une initiative finno-suédoise.

Le nouveau traité constitutionnel jette les bases qui permettront à l’Union de jouer un rôle plus important dans les affaires mondiales. L’une des réformes les plus importantes concerne la représentation extérieure de l’UE. Le ministre des Affaires étrangères de l’UE remplacera la présidence tournante semestrielle et représentera l’Union à l’étranger pour les questions de PESC.

Dans les années 1990, la politique étrangère de l’UE a été constamment critiquée pour ses échecs. Dans la plupart des cas, la raison de ces difficultés était le manque de volonté politique, en particulier dans les grands États membres. L’UE n’est pas capable d’empêcher que la violence ne dégénère en guerre, ni de gérer les crises dans son propre voisinage.

La faiblesse de l’Union à répondre à l’instabilité et aux tensions mine la crédibilité de l’Union aux yeux des partenaires et des citoyens européens. L’Europe a été invitée à faire davantage pour sa propre sécurité et la stabilité dans le monde et à faire davantage pour protéger les valeurs démocratiques au niveau international. L’Europe a même été ridiculisée parce qu’elle a surestimé sa capacité à faire face à la crise yougoslave. L’UE n’a pas pu tenir ses promesses.

Il est vrai que l’Europe n’a pas réussi à se ressaisir dans les années 1990 sur une politique pour les Balkans. L’Europe était impuissante parce qu’elle n’était pas unie.

La Finlande frappait alors à la porte de la CE. Les quatre pays candidats attendaient avec impatience que les 12 ministres européens des affaires étrangères achèvent leurs longues discussions en vue de parvenir à un accord sur une politique commune concernant les Balkans occidentaux et de passer aux questions d’adhésion.

Les choses ont changé. L’UE a été en mesure de formuler une politique étrangère commune sur les Balkans occidentaux, sur le Moyen-Orient et sur de nombreuses autres questions.

Au cours des premières décennies d’intégration – les principales réalisations étant le marché unique et l’union monétaire – l’Europe était tournée vers l’intérieur. Aujourd’hui, l’UE doit changer en même temps que le reste du monde. L’Union doit être prête à relever les défis mondiaux, qui sont à la fois économiques et politiques.

La force de l’UE réside dans le renforcement de la stabilité par une action à long terme, mais malheureusement ces réalisations font rarement les gros titres. L’UE fait de son mieux pour faire participer les pays tiers par le biais de relations contractuelles, en offrant des incitations sous la forme de programmes d’accès au marché et d’assistance combinés à des critères stricts en matière de démocratie et de droits de l’homme.

Le processus d’élargissement est la forme la plus efficace de prévention des conflits et de consolidation de la paix et de la stabilité en Europe. L’intégration européenne a définitivement modifié la carte de notre continent. Dix nouveaux membres contribuent aujourd’hui à façonner une Europe élargie et montreront à terme que la division de l’Europe à l’Est et à l’Ouest a été surmontée une fois pour toutes. Cette méthode d’intégration s’est avérée efficace pour assurer la stabilité et le progrès. L’évolution rapide dans de nombreux pays candidats montre que la perspective de l’adhésion à l’Union européenne accélère les processus de réforme démocratique et économique fondés sur l’État de droit. La PESC doit s’adapter aux nouvelles exigences. La structure institutionnelle de l’Union européenne, qui repose sur différents piliers, a constitué un obstacle à l’élaboration d’une politique extérieure cohérente. La promotion de la cohérence entre les différents secteurs politiques a été un effort constant dans l’Union. L’un des objectifs du nouveau traité est de trouver les moyens de surmonter les obstacles institutionnels. La politique étrangère ne peut se limiter à un seul pilier. Une action extérieure efficace doit intégrer les politiques nationales, les politiques communautaires et la PESC elle-même. C’est le seul moyen de promouvoir une approche globale de la paix et de la sécurité. En outre, il est de plus en plus difficile de distinguer la différence entre la sécurité extérieure et la sécurité intérieure.

Malgré les nombreux revers, la PESC s’est développée rapidement. Au cours des cinq dernières années, l’UE a accompli les progrès les plus rapides dans le domaine de la sécurité et de la défense. Nous avons toutes les raisons de croire que, dans les années à venir, la coopération intergouvernementale sera également le moteur du développement de l’UE. Il semble très probable que les progrès des politiques communautaires ralentiront après les élargissements. Les nouveaux États membres doivent assimiler complètement l’acquis existant avant d’envisager des mesures supplémentaires.

Même si les nouvelles initiatives dans les politiques communautaires peuvent être moins nombreuses, la méthode communautaire reste viable. Je pense que la méthode communautaire sera plus efficace dans l’Union élargie que le modèle intergouvernemental, qui repose, dans la plupart des cas, sur l’unanimité dans le processus décisionnel.

Dès les négociations relatives au traité d’Amsterdam, la Finlande a soutenu la possibilité d’un vote à la majorité qualifiée dans le cadre des décisions PESC, à l’exclusion des décisions relatives à la politique de sécurité et de défense, qui doivent également être prises à l’unanimité dans le futur. À notre avis, les compromis dans le domaine de la politique étrangère devraient être guidés par les vues de la majorité et non imposés par un ou deux États membres qui pourraient être disposés à bloquer une action commune. Nous regrettons que, dans le nouveau traité constitutionnel, les articles sur la prise de décision en matière de PESC ne vont pas assez loin à cet égard.

La flexibilité ou la coopération renforcée dans le domaine de la PESC est une autre question qui a été soulevée pour discussion. On a dit que la flexibilité garantissait le bon fonctionnement de la PESC, y compris dans l’Union élargie. Dès le début, la Finlande a abordé les propositions relatives à la flexibilité avec un esprit ouvert. Il est important que la coopération entre les États membres s’inscrive dans le cadre institutionnel. Certains éléments de flexibilité, qui peuvent également s’appliquer dans le cadre de la PESC, sont introduits dans le nouveau traité.

Nous savons tous que le rôle de l’Union est plus fort si nous pouvons nous mettre d’accord sur une ligne politique commune. L’Europe peut jouer un rôle et exercer une influence sur les projets internationaux lorsque nous sommes unis. L’Union peut façonner l’avenir du monde en parlant d’une seule voix.

Faire de l’Union un acteur plus cohérent a été un objectif à long terme. La stratégie de sécurité de l’UE, qui a été adoptée par le Conseil l’année dernière, contient plusieurs suggestions utiles à cet effet. Le traité constitutionnel apportera de nouveaux éléments utiles. Plus important encore, l’Union devra apprendre par la pratique.

Quelles sont les principales réalisations internationales de l’UE au cours des dernières années ?

J’aimerais en mentionner quelques-unes.

L’Union est déjà un acteur mondial important. Elle est un chef de file mondial en matière de politique commerciale et de coopération au développement. L’Union a également joué un rôle actif dans la promotion de la protection de l’environnement, la consolidation du droit international et, à cet égard, a largement contribué au succès de projets aussi importants que la Cour internationale de justice et le protocole de Kyoto sur le climat, ainsi qu’au lancement du cycle de négociations de Doha de l’OMC. Il existe une forte demande pour le type de rôle mondial que l’Union a assumé.

L’UE a participé activement à la création de la Cour pénale internationale. La CPI est devenue une réalité et est maintenant opérationnelle. C’est une pierre angulaire des efforts visant à renforcer le respect du droit international humanitaire et des droits de l’homme dans le monde entier.

Le cycle de Doha devrait convaincre ceux qui ne croient pas que l’UE est un acteur important qui peut promouvoir nos intérêts communs. Avec 25 % de la production mondiale et un tiers du commerce mondial, l’UE nous donne le poids économique nécessaire pour faire avancer le cycle de libéralisation commerciale de Doha. Pour que l’UE y parvienne, il est impératif que nous tenions pleinement compte des besoins et des préoccupations des pays en développement. Nous devons le faire en dépit de la pression qu’elle exercera sur nous pour que nous poursuivions la réforme de notre politique agricole.

La politique commerciale est au cœur de l’activité de la Communauté. Les compétences sont claires. Seule la Communauté peut conclure des accords avec des pays tiers, seule la Commission a le pouvoir de négocier au nom des États membres. La taille ou le nombre des États membres n’a pas d’importance. L’UE est respectée en tant que négociateur. Depuis longtemps déjà, l’Union est un partenaire à part entière des États-Unis et d’autres pays en matière de politique commerciale. Il n’y a aucun risque que les États membres mènent leur propre politique. Ils n’ont tout simplement pas le droit de le faire en raison des Traités.

Dans le passé, l’UE et ses institutions étaient négligées dans les relations transatlantiques et Bruxelles n’était pas considérée comme une contrepartie. Les États membres ont privilégié les relations bilatérales ou l’OTAN dans la construction de la coopération transatlantique. Cela a considérablement changé. La politique de sécurité et de défense de l’UE a renforcé la position de l’Union dans les structures transatlantiques. L’évolution de l’environnement de sécurité a également renforcé le rôle de l’Union. Les nouvelles menaces qui pèsent sur la sécurité exigent une préparation dans divers domaines, et pas seulement en matière de capacités militaires. Les politiques de l’UE en matière de justice et d’affaires intérieures sont d’une grande importance dans la lutte contre le terrorisme.

Un rôle européen efficace à l’échelle mondiale n’est pas en contradiction avec un partenariat solide avec les États-Unis. L’UE et les États-Unis peuvent relever les défis de la pauvreté, de la maladie, de la prolifération des armes, du fondamentalisme religieux et du terrorisme dans le monde en travaillant ensemble. Un partenariat équilibré ne peut se construire que sur le partage des responsabilités et des droits. Parfois, les intérêts et les positions peuvent différer sans causer de dommages à la fondation.

L’UE devrait également être sensible aux préoccupations, même si elles nous semblent infondées, d’autres pays, craignant que le partenariat transatlantique ne devienne trop dominant dans les affaires mondiales et cherche à imposer un condominium des pays riches du Nord au reste du monde. Nous devons reconnaître que l’UE est considérée comme un acteur singulier sur la scène mondiale, tirant parti de son expérience en matière de consolidation de la paix et de la prospérité par l’intégration économique et politique. La relation transatlantique est à double sens. Il appartient aux Européens d’engager les Etats-Unis dans le cadre multilatéral envisagé dans les perspectives stratégiques de l’Union.

L’UE se développe en tant qu’acteur international. Mais trop souvent, les Européens hésitent encore à prendre la tête des affaires du monde.

La stratégie de sécurité de l’UE définit les orientations de son action extérieure future. Il n’est pas surprenant que l’évaluation de la menace soit semblable à celle des autres. Nous vivons dans un monde où les menaces sont mondiales et non locales. Les menaces qui pèsent aujourd’hui sur notre sécurité proviennent de l’extérieur des frontières de l’UE : menaces environnementales, terrorisme, prolifération, conflits, défaillance des États et criminalité internationale.

Dans le passé, l’UE a développé une réflexion sur la sécurité dans différents domaines politiques, mais une doctrine globale faisait défaut. Le concept de sécurité de l’UE s’est construit au fil des ans sur différentes politiques. Depuis son origine, l’intégration européenne a été fermement ancrée dans le concept large de sécurité. Cette approche vise à renforcer l’interdépendance.

Lorsque l’UE a commencé à développer des capacités militaires pour la gestion des crises, la même approche globale a été adoptée : projeter la paix et la stabilité en utilisant tous les outils et instruments qui sont à la disposition de l’Union, de l’aide humanitaire aux capacités militaires. Je tiens à souligner que notre futur défi consistera à adapter les réponses de gestion de crise aux différentes situations de crise. Les conflits ont changé et les opérations aussi. Il ne s’agit pas d’agression de la part des États, mais de violence contre la sécurité humaine. Une approche intégrée combinant à la fois la gestion civile et militaire complète des crises s’impose.

L’UE est devenue plus ambitieuse et est prête à prendre l’initiative. L’UE s’est activement engagée dans la recherche d’une solution diplomatique à la question nucléaire iranienne. Dans sa stratégie de sécurité, l’UE souligne l’importance d’un système fondé sur un traité pour lutter contre la prolifération des armes de destruction massive. Il est donc légitime d’attendre de l’UE qu’elle use de toute son influence pour persuader d’autres États de respecter les traités multilatéraux.

Dans le cas de l’Iran, la crédibilité de l’ensemble du régime de non-prolifération est en jeu. L’UE dans son ensemble est engagée même si seuls trois États membres y participent plus activement que d’autres. La question nucléaire iranienne constitue un test critique pour l’Europe. L’Iran maintient qu’il a le droit de développer l’énergie nucléaire à des fins pacifiques, mais toute activité nucléaire exige une transparence totale et le respect des obligations contractuelles. La balle est maintenant dans le camp iranien. Nous espérons sincèrement que l’Iran acceptera la solution globale proposée par l’UE.

À plus long terme, nous devons veiller à ce que nos efforts pour renforcer la non-prolifération soient complets et cohérents. Nous devons également nous acquitter des obligations implicites que le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires impose aux États dotés d’armes nucléaires, intensifier nos efforts pour faire entrer en vigueur le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires et faire en sorte que le Moyen-Orient dans son ensemble devienne une zone exempte d’armes nucléaires. Dans le passé, on reprochait à l’Europe d’être absente du processus de paix au Moyen-Orient. Sa contribution s’est limitée au paiement des factures, mais l’UE a commencé à jouer un rôle plus important dans le processus de paix au Moyen-Orient ces dernières années. L’UE est un facilitateur du processus de paix. Elle est également l’un des quatre partenaires du Quatuor, avec les États-Unis, la Fédération de Russie et l’ONU. L’UE a participé activement à l’élaboration de la feuille de route. Permettez-moi maintenant d’aborder les défis futurs. Nous avons besoin de plus d’Europe.

Mais l’UE ne peut agir seule, pas même avec les États-Unis uniquement. Nous avons besoin d’un multilatéralisme efficace. Le nouvel environnement de sécurité exige que nous recherchions des partenaires du monde entier. Nous devons coopérer avec des dirigeants régionaux tels que le Japon, le Brésil, l’Inde, la Russie et l’Afrique du Sud. Nous devons travailler de concert avec toutes les nations du monde.

Nous avons besoin de meilleures structures et procédures pour formuler et mettre en œuvre la PESC.

Mais nous devons veiller à ne pas démolir – lorsque le nouveau traité entrera en vigueur, comme nous l’espérons, en 2006 sous la présidence finlandaise – ce qui s’est construit au fil des décennies dans la Communauté en matière de relations extérieures. La PESC doit être développée et son champ d’application étendu, mais cela ne doit pas se faire au détriment de la Communauté.

Il est important que la prise de décision dans le cadre de la PESC reste entre les mains des États membres représentés au Conseil.

Ce qui changera le plus avec le nouveau traité constitutionnel, c’est la mise en œuvre de la PESC. En vertu du traité actuel, la présidence est responsable de la conduite de la PESC. Le traité d’Amsterdam a créé le poste de Haut Représentant pour la PESC pour assister le Conseil et la présidence. Après l’entrée en vigueur du nouveau traité, le ministre des affaires étrangères représentera l’Union dans le cadre de la PESC et avec la Commission lorsque des questions communautaires seront concernées. Étant donné que le ministre des affaires étrangères de l’UE sera également nommé vice-président de la Commission, l’UE sera enfin représentée par une seule personne, parlant – espérons-le – d’une seule voix.

L’UE jouera un rôle plus important au sein des organisations internationales. Il semble qu’un siège de l’UE au Conseil de sécurité des Nations unies appartienne à un avenir lointain. L’UE devrait mettre en œuvre sa PESC au sein des Nations unies et d’autres organisations internationales, comme convenu par le Conseil. Les États membres – même les plus petits – sont désireux de maintenir leur profil et leur présence nationale. Toutefois, là encore, l’UE fait une différence lorsque ses rangs sont unis. Le nouveau traité ouvre des possibilités.

Il existe, bien sûr, une réelle possibilité que la ratification du traité constitutionnel soit retardée, voire annulée. Ce serait évidemment une nouvelle crise pour l’UE. Mais du point de vue de la PESC, une telle éventualité, bien que certainement décevante, ne doit pas être catastrophique, car nous avançons déjà sur la base de nos traités existants sur la mise en œuvre de presque tous les nouveaux articles concernant la PESC et la PESD. L’Agence européenne de défense a déjà été créée, les forces de réaction rapide vont voir le jour avec la participation active de la Finlande et de presque tous les Etats membres de l’UE et nous avons déjà évoqué les clauses de solidarité du nouveau traité.

La cohérence est le mot clé pour rendre l’UE plus visible dans le monde. La cohérence implique une action coordonnée des différents domaines politiques de l’Union. La cohérence signifie également que les États membres doivent suivre une politique convenue dans leurs relations bilatérales avec les pays tiers. Tous les États membres maintiendront des relations diplomatiques bilatérales avec d’autres pays, y compris avec des partenaires de l’UE. Il serait erroné de croire que toutes les questions de politique étrangère passent par Bruxelles. Ce qui est important, c’est que l’action bilatérale ne doit pas compromettre la politique convenue entre les 25. Nous devons être cohérents, mais il y a place pour des profils nationaux.

L’UE prend sa place sur la scène internationale. Nous devons être unis pour gérer la mondialisation. Nous ne devons pas chercher à devenir maîtres de l’univers, mais maîtres de notre propre avenir dans un monde plus global.

Mesdames et Messieurs, Mesdames et Messieurs,

Au cours de cette séance de clôture à Helsinki, vous aborderez des questions qui revêtent une grande importance pour jeter les bases du rôle futur de l’UE dans le monde en tant que partenaire fiable et acteur actif. Nous avons besoin d’une vision. Je suis convaincu que vous pouvez apporter une contribution précieuse à l’élaboration de cette vision.”

Erkki Tuomioja, ministre des Affaires étrangères de Finlande

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