Copenhague 2002-Bruxelles 2003 – Des aides de préadhésion aux Fonds structurels : L’aide de préadhésion couvre-t-elle le coût de l’élargissement pour les nouveaux membres ?

par Laura Trofin
26/01/2004

Au cours des dernières années, de nombreuses institutions et instituts, des universitaires et des hommes politiques ont tenté d’évaluer aussi précisément que possible les avantages et les coûts de la vague d’élargissement prévue en mai 2004. Une partie considérable des études qui en résultent se concentre sur les aspects financiers (aussi) purs (que possible) de cette question. Néanmoins, on ne peut pas parler de ces aspects sans fixer aussi un cadre plus large. Une série d’autres gains immatériels ont résulté de ce processus, dont le plus important est le gain politique : après un demi-siècle de séparation artificielle mais intrusive, les pays d’Europe centrale et orientale sont “de retour en Europe”, vers la démocratie et la liberté de choix. Les gains économiques, à commencer par les flux d’IDE pour aboutir à une augmentation significative du PIB des nouveaux Etats membres, sont également évidents. Je ne pourrais pas en dire autant des coûts de l’élargissement pour ces pays, du moins pour certains groupes importants. La plupart du temps occulté par les enjeux électoraux, le prix de l’entrée dans l’UE, c’est-à-dire de la mise en œuvre de l’acquis communautaire, est tenu à l’écart des yeux des citoyens.

Cet article a l’intention de se concentrer sur l’accord financier entre l’UE et les 10 pays pour devenir membres à court terme. De l’aide de préadhésion, dont le montant a été progressivement augmenté pour répondre aux besoins des PECO, ou aux besoins de l’UE dans ces pays, ce qui avait été envisagé lors du sommet de Berlin de 1999 est finalement devenu réalité. A partir de mai 2004, avec PHARE, ISPA, SAPARD deviendra, dans les 10 nouveaux membres, Fonds européen de développement régional, Fonds de cohésion, Fonds européen d’orientation et de garantie agricole et Fonds social européen[1]. Mais cette aide de préadhésion a-t-elle atteint son objectif ? Dans quelle mesure ? Il est évident que ces pays sont plus proches de l’UE à bien des égards, mais l’aide de préadhésion paie-t-elle la facture intérieure du “retour en Europe” ?

Le développement de la politique régionale de l’UE sous sa forme actuelle a été dicté par les besoins des vagues successives d’élargissement de l’UE créées (Royaume-Uni et Irlande dans les années 70, Grèce et pays méditerranéens dans les années 80, pays du Nord dans les années 90, le dernier avec un impact moindre). En renonçant aux statistiques selon lesquelles les disparités régionales entre les régions de l’UE sont les mêmes qu’il y a 30 ans, les critiques de la politique régionale de l’UE affirment que les Fonds structurels ont été plutôt un paiement secondaire pour lubrifier une intégration plus poussée et pour compenser les pertes subies par les nouveaux membres, qui faisaient valoir que leurs économies nationales en souffriraient une fois intégrées au marché commun européen. Cela a-t-il également été le cas dans ce cycle d’élargissement ?

L’actuel cadre financier 2000-2006, décidé lors du sommet de Berlin de 1999, a fait une percée dans les discussions conflictuelles perpétuelles sur le financement de l’élargissement. Les contributeurs nets au budget de l’UE refusaient de payer encore plus dans le pot européen, les principaux bénéficiaires n’acceptaient pas de recevoir moins[2], néanmoins, l’élargissement approchait progressivement et devait être financé d’une manière ou d’une autre. Après d’intenses négociations, 42 milliards ont été consacrés à l’élargissement pour les six années à venir (4 milliards de moins que ce que la Commission proposait dans l’Agenda 2000), les fonds devant être redistribués dans les années suivantes, en fonction du nombre de pays et du moment de leur adhésion à l’UE. Ce moment d'”ajustement” a eu lieu en 2002, lors du Conseil de Copenhague, lorsqu’il a été décidé que 10 pays candidats deviendraient membres de l’UE en mai 2004. Au cours du même sommet, le montant brut convenu à Berlin est tombé de 42 à 40,8 milliards. Pendant une fois de plus, la situation économique critique de l’UE a affecté négativement la générosité de ses membres. Même si des fonds supplémentaires ont finalement été mis à disposition, ils ont en fait été utilisés pour créer un simple fonds de transfert de fonds, afin d’atténuer ce que l’on appelle le “problème de trésorerie”[3].

Les nouveaux États membres ne bénéficient pas seulement des Fonds structurels, ils contribueront également au budget de l’UE, conformément aux règles budgétaires respectives. Malgré la différence de 4 mois, c’est-à-dire qu’ils contribuent au budget à partir de mai, mais bénéficient des Fonds structurels pour toute l’année (25,1 milliards pour les 3 années), leur part financière s’élèvera à 15 milliards entre 2004 et 2006, ce qui porte les coûts de l’élargissement à 10,3 milliards d’euros. Environ 30% des fonds reviennent en Europe de l’Ouest par transfert de “savoir-faire” vers l’Europe de l’Est et, selon la Commission européenne, les 10 nouveaux Etats membres ne seront pas en mesure d’absorber tous ces fonds faute de structures nationales efficaces. La question est alors de savoir quel montant des 5 milliards d’euros par an pour 10 nouveaux pays membres (et non pour 6, comme le prévoyait l’Agenda 2000) pris dans le budget atteindra réellement le niveau national et les besoins des PECO ?

Après ces simples calculs, il semble que le prix de l’élargissement, somme à payer par les caisses européennes, ne soit pas du tout l’épouvantail auquel les adversaires de l’élargissement ont renoncé au fil des ans. Au contraire, un énorme marché avec un réel potentiel pour faire de l’UE la première superpuissance économique du monde a été réalisé avec des coûts minimaux. Au-delà du “small talk” sur les centimes d’euros, le plus important est de reconnaître que, d’un côté, les politiciens, administrateurs et économistes européens ont fait un excellent travail pour l’UE, renforçant en fait son caractère “géant” économique. D’un autre côté, il est remarquable que, malgré les coûts élevés d’un système en transition, les nouveaux États membres aient compris qu’ils devaient saisir l’occasion et investir dans leur avenir dans l’UE.

Pologne-Autre France ? Cadre financier 2007-2013

Conformément aux décisions du sommet de Copenhague, la Pologne bénéficie de conditions financières spéciales. Non seulement elle reçoit près de la moitié des fonds consacrés à ce cycle d’élargissement, mais la part de l’aide en espèces pure est plus élevée que pour les autres pays. A la lumière de ce “traitement spécial”, la “contribution” importante de la Pologne à l’échec de la CIG de décembre 2003, non seulement cela attise les regrets des hauts fonctionnaires européens d’accorder plus de concessions et de privilèges à ce pays, mais cela pourrait mettre en danger la position polonaise dans les négociations pour le cadre financier 2007-2013. Tout en collaborant étroitement avec la Commission au cours du processus de négociation, les pays candidats concluent de nouvelles alliances dès qu’ils deviennent membres à part entière de l’Union. Si l’alliance Espagne-Pologne a eu des effets malheureux sur l’avenir immédiat de l’UE, elle dresse un tableau d’une Union où les ” nouveaux venus ” refusent de limiter leur pouvoir politique sur la base de leurs ” années européennes “, négociant fermement pour une position dans l’UE directement proportionnée à leur importance (déjà existante ou prévue). En principe, c’est la bonne chose à faire, mais lorsque l’avenir de toute l’Europe est en jeu, des positions aussi radicales font plutôt mal que d’aider leur cause.

1] Pour une brève description de ces fonds, veuillez consulter les premier (pour les fonds de l’UE) et deuxième (pour les fonds de préadhésion) documents publiés dans cette section.

2] L’effet dit “statistique” : même si le PIB de ces régions était le même, en raison du calcul de la moyenne du PIB (indicateur pour les fonds de l’objectif 1 (voir document 1)) y compris le PIB nettement inférieur des nouveaux membres, ils ne seraient plus éligibles aux fonds de l’objectif 1. Un soutien transitoire a été organisé jusqu’en 2005 pour 18 de ces régions.

Même lorsqu’un projet est approuvé, il faut un certain temps avant que l’argent n’arrive sur les comptes bancaires des bénéficiaires.