Réussir l’élargissement ou : comment achever l’élargissement à l’Est de l’UE ?

par Kilian Strauss
30/06/2003

Introduction

L’Europe a besoin de mots à la mode pour fonctionner. Après des termes tels que “Maastricht” et “marché unique”, deux questions ont dominé le débat politique européen ces dernières années : l’euro et l’élargissement. Il s’agit dans les deux cas de projets tout aussi importants sur la voie d’une intégration européenne plus étroite, qui sont tous deux des événements clés en soi, mais chacun pour des raisons différentes.

Alors que l’euro représente une coopération plus étroite et plus profonde entre les États membres actuels de l’UE, l’élargissement représente une Europe géographiquement et politiquement plus large, avec une coopération initialement moins étroite, mais qui devrait s’approfondir au fil des ans.

Pourtant, malgré l’ampleur sans cesse croissante du “débat sur l’élargissement” actuel, l’expansion en tant que telle n’est pas un phénomène nouveau en Europe. L’histoire européenne des cinquante dernières années a été une histoire d’expansion continue et d’intégration toujours plus profonde, depuis ses tout débuts au début des années cinquante jusqu’à aujourd’hui.

Bien que le terme “historique” ait été quelque peu surutilisé ces derniers temps, le processus d’élargissement actuel constitue néanmoins un moment unique dans l’histoire européenne. Jamais auparavant un groupe aussi important de pays n’avait été admis simultanément dans l’Union européenne ou ses prédécesseurs, jamais l’écart de développement entre les membres existants et les nouveaux membres n’avait été aussi grand et jamais la différence entre les mentalités et les attitudes n’avait été aussi grande.

Les origines du processus d’élargissement actuel remontent à la fin de la guerre froide et à la chute du mur de Berlin qui a conduit à la fin de l’Europe de Yalta. En conséquence, l’élargissement de l’Union européenne aux pays de l’ancien Pacte de Varsovie est en préparation depuis un peu plus de dix ans maintenant. Il a commencé comme un projet presque exclusivement politique – la réunification de notre continent après des décennies de division artificielle – et s’est transformé en un processus plus technique consistant à ajuster la législation et les règlements des douze pays candidats. La convergence doit être réalisée dans une variété de domaines, de l’économie à la démocratie en passant par la réglementation. Pourtant, le processus d’adaptation sociale est tout aussi important, étant donné que les pays candidats connaissent un certain nombre de difficultés résultant de la transition. Et il ne fait aucun doute que le processus d’élargissement aura également des implications majeures pour les États membres existants et pour les institutions de l’Union européenne.

Un débat éclairé sur les objectifs, les mécanismes et les problèmes de l’élargissement devra donc porter sur tous ces aspects et éviter d’être pris en otage par des intérêts nationaux et politiques étroits, ce qui semble malheureusement être le cas trop souvent.

L’histoire du “Projet Europe

L’histoire de l’Union européenne n’a cessé de s’étendre depuis que l’idée européenne est ressortie des ruines de la Seconde Guerre mondiale dans le but d’éviter et de prévenir la répétition des horribles événements du passé. En conséquence, le “Projet Europe” d’une Union de plus en plus étroite et profonde ne s’est jamais arrêté.

Depuis la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1951, en passant par la création de la Communauté économique européenne (CEE) et d’Euratom en 1957 et l’élargissement en quatre vagues à l’Irlande, à la Grande-Bretagne et au Danemark, à la Grèce, à l’Espagne et au Portugal, puis à l’Autriche, la Finlande et la Suède, l’Europe a poursuivi sa marche unique en 1993, puis en 1999 avec l’Union économique et monétaire et en 2002 avec la création des pièces et billets en euros. Il s’agit là d’un événement important en soi, car il a constitué un pas en avant tangible pour des millions d’Européens sur la voie de l’intégration européenne.

Mais en plus d’ajouter un peu plus de bleu sur les cartes, le processus d’élargissement a également eu un dynamisme en soi. Lorsqu’en 1957, six États se sont réunis pour fonder la Communauté économique européenne, un grand pays européen a été exclu.. : Grande-Bretagne. Cela était dû principalement à la volonté de la Grande-Bretagne de ne pas couper les liens commerciaux avec les (anciennes) colonies et à ses relations privilégiées avec les Etats-Unis. Pourtant, lorsque, les années suivantes, les gouvernements britanniques ont changé d’avis et ont frappé aux portes de l’Europe, l’intérêt et la fierté nationaux français ont d’abord fait leur part pour tenir Albion à distance. À l’époque, comme aujourd’hui, l’un des commentaires les plus fréquents des Britanniques au sujet de l’élargissement était : “Ça n’arrivera pas, ça ne marchera pas, on n’en a pas besoin”. Mais finalement, c’est arrivé et ça a marché. Cela pourrait nous amener à conclure que l’opposition britannique actuelle à l’euro, conjuguée à la participation active et simultanée de la Grande-Bretagne au débat sur l’euro et le pacte de stabilité, finira également par aboutir à l’adoption de la monnaie unique par la Grande-Bretagne.

La voie à suivre

Après les progrès rapides de l’intégration européenne au cours des dix dernières années et l’achèvement de l’Union économique et monétaire le 1er janvier 2002 avec l’introduction des pièces et billets en euros, on est en droit de se demander aujourd’hui : Où va l’Europe maintenant ?

Au début du processus d’intégration européenne, il y avait le désir absolu de surmonter les causes et les effets de la guerre et son impact sur l’Europe. La force motrice originelle de l’Europe était donc davantage dictée par des motivations politiques qu’économiques, étant donné que l’objectif déclaré de l’Europe était et a été de maintenir la paix et de créer un espace de prospérité et de stabilité. Pourtant, entre-temps, la composante économique est devenue au moins aussi importante, étant donné les avantages d’un espace économique presque totalement unifié de la Laponie à la Crète.

Les dernières vagues d’élargissement ont donc commencé en grande partie comme un projet économico-politique, tandis que le prochain processus d’élargissement est un projet presque exclusivement politique, dont l’impact économique sur l’Europe dans son ensemble sera faible et qui devra d’abord surmonter de nombreux obstacles sociaux et culturels.

Expansion vers l’est

Lors du sommet de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, les 15 États membres de l’Union ont décidé d’admettre la première vague de nouveaux venus d’Europe centrale et méridionale le 1er mai 2004, malgré les lacunes économiques et administratives encore importantes dans de nombreux pays candidats. Les négociations d’adhésion, entamées en 1998 avec le premier groupe de candidats et en 2000 avec le second groupe, ont été clôturées à la fin de 2002. Cela signifie que toutes les questions en suspens, pour lesquelles aucune période de transition n’a été convenue, devront être résolues au cours des douze prochains mois. Il s’agit là d’un défi majeur pour les pays candidats, mais aussi pour les membres actuels de l’UE, étant donné qu’au cours de l’année prochaine, les pays candidats d’Europe centrale devront achever l’adoption de l’acquis communautaire de plus de 80 000 pages, aligner leurs systèmes juridiques et financiers sur ceux du reste de l’UE, créer une fonction publique efficace et lutter contre la corruption. Ce sera inévitablement un défi de taille pour toutes les parties concernées, y compris les États membres actuels de l’UE et les institutions européennes.

L’élargissement ne peut réussir que si les institutions existantes de l’UE sont profondément réformées. Initialement conçus pour un petit groupe de pays (10-12 membres) ayant des intérêts similaires et une volonté de compromis, les élargissements passés ont déjà montré les limites de l’ancien système, conduisant à une augmentation progressive du vote à la majorité au Conseil législatif. Le maintien du vote à l’unanimité, toujours obligatoire dans certains domaines sensibles, conduirait finalement à une paralysie totale du projet européen. C’est pourquoi le traité de Nice et la Convention européenne s’efforceront de faire en sorte que l’Union ne finisse pas dans l’acrimonie. Pourtant, tout changement dans la composition du cadre européen qui pourrait entraîner une perte d’influence perceptible de la part de l’un ou l’autre des Etats membres, grands ou petits, entraîne toujours inévitablement de longs débats et des compromis faibles qui, en règle générale, ne signifient pas beaucoup de progrès pour le Projet Europe.

Le cœur du débat européen est généralement centré sur son budget annuel de 100 milliards d’euros, auquel tous les États membres contribuent proportionnellement à leur PIB et dont ils reçoivent des parts variables en retour. Les plus gros contributeurs sont actuellement l’Allemagne et la France, tandis que les plus gros bienfaiteurs sont la France et l’Espagne (dans cet ordre). L’avenir de l’Europe dépend inévitablement (et malheureusement) de la question de savoir qui paie et qui reçoit combien. Cela signifie que les deux principaux postes budgétaires, la politique agricole commune (PAC) et les fonds structurels (développement régional) sont devenus les pierres d’achoppement éternelles du projet Europe, représentant ensemble environ 80% des dépenses communautaires.

La résolution des questions des futures aides agricoles et régionales revêt une importance particulière dans la perspective de l’élargissement, étant donné l’impact que ces positions auront sur le budget de l’UE. Cela a été clairement mis en lumière lors du sommet de Copenhague en décembre dernier, lorsque les anciens et les nouveaux membres de l’UE ont négocié pendant plusieurs jours sur l’avenir des finances de l’UE. L’accord final convenu s’élevait à 40,8 milliards d’euros en engagements ou 25,1 milliards d’euros en paiements sur la période 2004-2006, ce qui est nettement inférieur au plafond maximal fixé par le sommet européen de Berlin en 1999. Et sur la période de trois ans, 14,8 milliards de cette somme seront couverts par les contributions des nouveaux États membres, de sorte que le coût net de l’élargissement pour l’UE-15 serait de 10,3 milliards sur trois ans, soit 3% des dépenses totales de l’UE sur ces trois années ou 0,09% du PIB*. Le coût annuel de l’élargissement, s’il est ventilé par pays (par exemple environ 28 % pour l’Allemagne), sera presque sans importance si on le compare à l’impact considérable de cette entreprise.

L’accord final de Copenhague contenait également des facilités budgétaires extraordinaires pour la Pologne et la République tchèque et la concession que les nouveaux membres peuvent ” compléter ” les plafonds maximaux des paiements directs aux agriculteurs à partir des budgets nationaux. Le Conseil a également adopté une augmentation de l’aide de préadhésion à la Bulgarie et à la Roumanie.

L’une des principales lacunes de la proposition est que la planification financière concrète de l’élargissement n’a été réalisée que jusqu’en 2006. Cela pourrait mettre la Commission et les États membres actuels dans une situation délicate au cours des trois prochaines années car, d’ici 2006, un nouveau cadre budgétaire pour les années 2007-2013 devra être adopté, mais les discussions sur les réformes nécessaires n’ont pas encore commencé. Bien qu’il ait été convenu à Copenhague que les dépenses consacrées à la politique agricole commune (PAC) seront plafonnées après 2007, les gouvernements britannique, néerlandais et danois ont tous appelé à des réformes plus ambitieuses, tandis que la France, l’Irlande et l’Espagne (en tant que principaux bénéficiaires) rejettent ces changements.

L’avenir des finances de l’Europe après 2007 semble donc plutôt incertain. Selon plusieurs études** publiées sur le sujet au cours de l’année écoulée, l’impact sur les finances de l’UE peut aller des plus gérables – si les principaux programmes de l’UE sont profondément réformés – aux plus catastrophiques – si elles ne sont pas réformées. A cela s’ajoutent les questions institutionnelles déjà évoquées – et les défis pour l’Europe semblent clairement intimidants. Parmi les nombreuses solutions proposées, l’une d’entre elles est particulièrement judicieuse : le renforcement du principe de subsidiarité, c’est-à-dire que les États s’occupent eux-mêmes des questions qu’ils peuvent traiter au mieux, comme l’agriculture. Cela nécessiterait à terme un renforcement (bienvenu) du rôle des régions jouées en Europe et au sein des différents Etats membres. Tout cela nécessitera des efforts de réforme majeurs de la part des gouvernements de l’UE-15, dont beaucoup ne semblent pas encore prêts pour cette étape importante.

La nouvelle Europe

De l’autre côté de la ligne se trouvent les douze candidats qui adhéreront à l’Union européenne le 1er mai 2004 (2007 pour la Bulgarie et la Roumanie). Pourtant, les défis sont tout aussi redoutables pour eux, avec l’adoption de 80 000 pages d’acquis à compléter et des réformes économiques et juridiques radicales à mettre en œuvre. Pourtant, dans les nouveaux États membres, non seulement la capacité de joindre les affaires, mais aussi la capacité de mettre en œuvre les mesures juridiques et 1 http://europa.eu.int/comm/enlargement 2 ING, Risks to the EU timetable, février 2002 ; DIW Wochenbericht 36/01, C. Weise, EU-Osterweiterung finanzierbar, Berlin, 2001 Dresdner Bank Economic Research, Herausforderung EU Erweiterung, mai 2001 4 mesures fiscales. Et c’est là que réside le problème pour de nombreux candidats. En dehors d’une question financière et technique, le fait d’être pratiquement pris en charge par les États et les institutions de l’Union européenne ne remplit pas tout le monde de joie. La plupart des négociations peuvent se réduire à l’imposition inconditionnelle de règles de l’UE dans les futurs Etats membres, une circonstance ressentie par beaucoup dans l’esprit de qui les jours du Pacte de Varsovie sont encore vivants quand tout le monde a dû danser sur le ton dur de Moscou. (Ils doivent maintenant danser sur la musique cacophonique de Bruxelles…) Mais au-delà de ce ressentiment possible, il y a aussi d’autres questions plus profondes qui risquent d’entraver une intégration harmonieuse des nouveaux membres dans l’Union européenne. Quarante ans de totalitarisme ont laissé dans les esprits et les mentalités des traces qui ne sont pas faciles à effacer en quelques années. Outre le respect des critères économiques et techniques, les nouveaux membres devront prouver leur capacité d’intégration mentale, c’est-à-dire leur capacité à vivre et à fonctionner harmonieusement dans le cadre de l’Union. Pourtant, cette capacité ne peut être dictée ou formée du jour au lendemain. Ce qu’il faut, c’est une forte prise de conscience des valeurs européennes et de leur réalisation. La transition vers une Europe véritablement unie risque donc de prendre beaucoup plus de temps qu’on ne le prévoit actuellement.

CONCLUSION

Pour que le prochain élargissement soit un succès, tous les acteurs concernés, à l’Est, à l’Ouest et à Bruxelles, doivent faire preuve d’un engagement et d’efforts beaucoup plus importants. S’il est indéniable que des projets importants tels que l’élargissement et l’euro semblent au départ éloignés du citoyen individuel parce qu’ils ont été conçus de haut en bas par les élites européennes, ces mêmes élites devraient maintenant s’efforcer d’expliquer au public européen la nécessité et l’utilisation de ces projets et contribuer ainsi à les faire adhérer en les rapprochant du citoyen. Alors que la création de l’euro en 1999 semblait lointaine et théorique pour beaucoup, le lancement des billets et pièces le 1er janvier 2002 était un résultat beaucoup plus tangible de l’intégration européenne. En ce qui concerne l’élargissement, bon nombre des quinze États membres actuels se sentent contournés par le processus puisqu’ils n’ont jamais été consultés à ce sujet. Et pourtant, cela nous concerne et nous affecte tous.

Ce qui manque encore dans l’esprit de beaucoup, tant à l’Est qu’à l’Ouest, c’est le sentiment d’appartenance à une Europe unique, porteuse d’un ensemble de valeurs fondamentales, d’une histoire commune et d’un destin commun. Ce sentiment d’appartenance à l’Europe doit encore être créé dans la plupart des pays européens. Les débats et les échanges à l’échelle européenne ne peuvent que partiellement contribuer à créer un tel sentiment. Et malgré le faible taux de participation, les élections au Parlement européen sont actuellement la seule consultation publique qui se rapproche le plus de la tenue d’une sorte de “référendum européen”.

La réussite de l’intégration exigera également davantage d’engagement de la part des membres occidentaux de l’Union. A l’heure actuelle, il y a très peu d’enthousiasme, et encore moins de soutien à l’élargissement parmi les pays les moins concernés par l’expansion de l’organisation. Les Britanniques arrivent en deuxième position derrière les Français pour ce qui est de s’opposer à l’élargissement***, beaucoup d’entre eux étant plus préoccupés par les concessions financières qui doivent être faites aux nouveaux membres (en particulier dans le domaine de l’agriculture) que par le partage réel des charges et leur contribution au succès du prochain élargissement. Faire de l’élargissement un succès ne sera donc pas une tâche facile. Elle ne peut être atteinte que si toutes les parties concernées coopèrent et sont prêtes à faire des sacrifices.

* http://europa.eu.int/comm/enlargement

** ING, Risks to the EU timetable, février 2002 ; DIW Wochenbericht 36/01, C. Weise, EU-Osterweiterung finanzierbar, Berlin, 2001 ; Dresdner Bank Economic Research, Herausforderung EU Erweiterung, mai 2001

*** Eurobaromètre, http://europa.eu.int