L’Europe a besoin de plus d’Union

par Kilian Strauss
29/06/2003

L’histoire en marche

La date du 16 avril 2003 restera peut-être un jour dans les mémoires comme une date ” historique “, avec des dizaines d’autres. Ce jour-là, un sommet européen d’un type très particulier s’est tenu dans la capitale grecque, Athènes. Vingt-cinq chefs d’État et de gouvernement se sont réunis dans le berceau de la démocratie européenne, à la Stoa d’Attalos, l’ancienne Agora d’Athènes, pour signer le traité d’adhésion de dix nouveaux membres d’Europe centrale et du Sud. Le Traité de 4.900 pages, résultat de cinq années de négociations parfois ardues (et traduit en 21 langues), constitue la base juridique du plus grand élargissement historique de l’Union européenne en 2004, qui mettra fin à la division de l’Europe d’après-guerre, créant un continent uni en paix avec lui-même pour la première fois dans l’histoire.

Si l’élargissement aidera sans aucun doute l’Europe à surmonter les conséquences de la guerre froide et à réduire l’écart de richesse entre la moitié occidentale et la moitié orientale du continent, il est légitime de douter que l’élargissement contribue à l’objectif traditionnel d’une “Union sans cesse plus étroite” ou qu’il encourage seulement l’émergence d’une Europe à plusieurs niveaux et plusieurs vitesses. Et malgré les accents historiques, la cérémonie de signature à Athènes n’a pas pu s’empêcher d’être éclipsée par la guerre en Irak et les querelles financières de l’année dernière sur les détails du traité d’élargissement qui a précédé son adoption lors du sommet européen à Copenhague en décembre.

Le Sommet de Copenhague

Une seule Europe, unie et unie – telle est la devise du Sommet européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, après que les quinze chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’UE et leurs dix homologues des pays adhérents se soient finalement mis d’accord sur le cadre financier pour les trois premières années de l’élargissement. L’accord a conclu quatre années de négociations sur l’harmonisation des normes techniques et juridiques, également connues sous le nom d’acquis communautaire, d’environ 80.000 pages. Les négociations ne se sont pas toujours déroulées sans heurts, puisqu’elles se sont essentiellement traduites par l’adoption par les pays candidats de l’ensemble de la législation communautaire existante, avec très peu de marge de manœuvre, pratiquement pas d'”opt-out” et seulement un nombre limité de périodes de transition pour les questions plus délicates, telles que l’acquisition de terres par les Occidentaux dans les nouveaux États membres. Et bien que les négociations sur l’adoption de l’acquis aient été officiellement conclues en décembre, il reste encore de nombreuses questions en suspens que les pays candidats doivent régler avant la date de l’élargissement du 1er mai 2004 ou au cours des premières années de leur adhésion. Parmi les lacunes les plus importantes figurent la faiblesse de l’administration dans les anciens pays communistes, les niveaux élevés de corruption et la faiblesse du système judiciaire.

La question la plus épineuse des pourparlers sur l’élargissement a toutefois été celle des finances. Les nouveaux Etats membres avaient, à juste titre, jeté leur regard sur la manne bruxelloise pour leurs agriculteurs et leurs régions sous-développées, s’attendant à des largesses similaires à celles attribuées aux Etats membres actuels. Pourtant, en l’absence d’une réforme substantielle des programmes communautaires existants (en particulier dans le domaine de l’agriculture) et compte tenu de la capacité d’absorption encore limitée des nouveaux membres, les promesses d’allocation de fonds communautaires après l’élargissement n’ont pas répondu aux attentes des pays orientaux. L’accord final convenu s’est élevé à 40,8 milliards d’EUR en engagements ou 25,1 milliards d’EUR en paiements sur la période 2004-2006, ce qui est inférieur au plafond maximal fixé par le sommet européen de Berlin en 1999 (42,8 milliards d’EUR). Et sur la période de trois ans, 14,8 milliards de cette somme seront couverts par les contributions des nouveaux Etats membres, de sorte que le coût net de l’élargissement pour l’UE-15 ne serait que de 10,3 milliards sur trois ans, soit 3% des dépenses totales de l’UE sur ces trois années (soit 0,09% du PIB*). Le coût annuel de l’élargissement, s’il est ventilé par pays (par exemple, environ 28 % pour l’Allemagne), sera donc presque sans importance si on le compare à l’impact considérable de cette entreprise historique.

Passons maintenant aux vraies réformes

Au vu de ces chiffres, on est sérieusement tenté de s’interroger sur le sérieux de l’engagement solidaire des membres actuels de l’UE, en particulier de ceux qui bénéficient actuellement le plus des largesses de l’UE. Si le terme de solidarité doit être pris au pied de la lettre, une part considérable de l’aide de l’UE devrait désormais aller aux nouveaux membres. Pourtant, avant que cela puisse se faire efficacement – et pour éviter que les fonds ne soient mal alloués ou utilisés à mauvais escient – de nombreux programmes communautaires existants doivent être réformés, en particulier “la plus grande absurdité économique du monde”, selon The Economist, c’est-à-dire la politique agricole commune (PAC).

Pour que les principaux programmes de l’UE, qui incluent également les fonds structurels, soient économiquement viables et politiquement et socialement justes, des concessions majeures (douloureuses) seront nécessaires, notamment de la part des principaux bénéficiaires actuels des programmes (Espagne, Grèce, Irlande et Portugal). S’il est vrai que de nombreuses régions de ces pays ne s’enrichiront pas après l’élargissement, alors que le PIB par habitant de l’Europe diminuera de 13% et disqualifiera donc de nombreuses régions occidentales (notamment espagnoles) des fonds structurels, une solution peut certainement être trouvée qui assurera un financement pendant une période transitoire avant de réorienter l’Europe vers les régions qui en ont réellement besoin, à savoir principalement celles d’Europe centrale. Pourtant, cela n’est pas sans difficulté, étant donné la capacité d’absorption encore limitée des nouveaux membres**, ce qui signifie qu’en dépit de la nécessité de fonds substantiels pour les infrastructures et le développement régional, la plupart des pays candidats ne peuvent même pas gérer les montants actuellement proposés par l’UE pour les ajustements dans le secteur agricole et environnemental. Cela pose un casse-tête particulier tant pour Bruxelles que pour les nouveaux membres, qu’il faudra beaucoup de temps pour résoudre. Dans le même temps, l’ensemble de la philosophie des fonds structurels de l’UE doit être repensée en profondeur, étant donné que l’expérience passée a montré qu’elle ne donne pas toujours les résultats escomptés et qu’elle peut gravement fausser les priorités d’investissement au point de les rendre contreproductives***.

Compte tenu des divergences économiques persistantes entre l’Est et l’Ouest, l’UE-25 devrait se concentrer principalement sur les moyens de réduire l’écart de richesse considérable qui existe entre les anciens et les nouveaux membres et qui devrait persister pendant au moins une génération****. Bien que les progrès réalisés après une décennie de réformes dans les pays candidats à l’adhésion aient été impressionnants, il reste encore beaucoup à faire, notamment dans le domaine de la réforme administrative et judiciaire******** et du développement régional. Mais les divisions ne sont pas seulement économiques. Au cours des derniers mois, un certain nombre de clivages politiques se sont également ouverts.

Un continent divisé

La signature du traité d’adhésion le 16 avril a constitué une étape importante sur la voie d’un continent uni, qui a surmonté un demi-siècle de division après la guerre. Elle a été rendue possible par la chute du mur de Berlin en 1989 et une décennie de réformes parfois douloureuses. C’est clairement un moment de réjouissance pour l’Europe, mais la signature ne pouvait pas tomber à un pire moment pour l’Union, car elle a été éclipsée par la récente controverse entourant la guerre en Irak et les divisions entre ceux qui ont soutenu l’invasion américaine et ceux qui ne l’ont pas fait. Le gouffre qui s’est creusé sur tout le continent a déjà eu de nombreuses conséquences négatives pour le Projet Europe, notamment en ce qui concerne ses plans pour une voix unie dans le monde, sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La guerre en Irak a prouvé une fois de plus que la politique étrangère ” européenne “, en particulier en temps de crise, continue d’être menée depuis 1 http://europa.eu.int/comm/enlargement 2 Chambre suprême de contrôle polonaise, www.nik.gov.pl, mars 2003 3 The Economist, 27 mars 2003 4 Vienna Institute of Comparative International Studies, WIIW, www.wiiw.ac.at 5 Kilian Strauss, Beyond the Numbers, Study on the obstacles to EU Enlargement, ING Bank, janvier 2002 3 capitales nationales et pas depuis Bruxelles et qu’il y a peu de chances que cela change dans un avenir proche. En même temps, le fossé qui s’est creusé n’était pas entre la proverbiale ” vieille ” et la ” nouvelle ” Europe, mais plutôt entre les atlantistes et les partisans de la position ” l’Europe forte ” de la France (voir ci-dessous).

Si les événements de ces dernières semaines ne détruiront pas l’Europe, ils devraient néanmoins faire réfléchir tout le monde. Y aura-t-il un avenir pour une politique étrangère européenne unique ? Y aura-t-il un jour une Europe de la défense ? Il ne faut pas oublier que l’UEM a mis une trentaine d’années à se concrétiser alors que l’idée de la PESC n’existe que depuis 11 ans, avec des initiatives pour une défense européenne plus intégrée depuis seulement 5 ans. L’Europe a sans doute encore besoin de plus de temps pour trouver sa place dans le monde, vis-à-vis de ses principaux partenaires et surtout des Etats-Unis. Et l’Europe a aussi besoin de plus de vision et de courage. Sans vision, elle n’aurait jamais réalisé le marché unique, l’UEM ou le processus d’élargissement en cours.

Mais l’Europe doit également veiller à ne pas commencer à s’engager dans la mauvaise direction. La ” Rencontre des quatre ” du 29 avril 2003 entre la Belgique, la France, l’Allemagne et le Luxembourg sur une coopération plus étroite en matière de défense peut sembler un pas en avant, mais a en réalité ouvert plus de questions que de réponses. Le fait que la Grande-Bretagne, l’Italie et les Pays-Bas n’aient pas été associés à cette initiative est un mauvais signe pour beaucoup. Il en était de même du fait que certains des ministères de la défense des pays concernés ne voulaient pas être impliqués, ce qui en faisait un geste plutôt vide de sens de l’activité diplomatique. L’Allemagne en particulier a souffert d’être associée à une ” idée essentiellement bonne à un mauvais moment “***********.

Le dilemme allemand

La situation actuelle représente un dilemme réel (et plutôt désagréable) pour le plus grand membre de l’UE, l’Allemagne : après avoir remporté de justesse les élections de septembre 2002 grâce à une plate-forme anti-guerre, le Chancelier Schröder a tenu ses promesses et n’a pas soutenu l’effort de guerre américain dans le Golfe. C’était la première fois qu’un gouvernement allemand d’après-guerre osait défier ouvertement les États-Unis, une position qui a suscité de vives critiques non seulement en Allemagne, mais aussi dans d’autres pays, malgré la popularité apparente de la position anti-guerre. En fait, l’Allemagne s’est alignée avec la France et la Russie contre les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’Espagne – une coalition sans précédent dans les relations internationales de l’après-guerre. Pourtant, cette situation est plutôt gênante pour l’Allemagne, étant donné qu’elle ne devrait en théorie jamais avoir à choisir entre ses principaux alliés occidentaux, entre la France et les Etats-Unis, et encore moins entre la France et la Grande-Bretagne. Maintenant que la guerre est terminée, l’objectif premier de l’Allemagne doit être de réparer les dommages causés et de réparer ses relations tendues avec ses principaux alliés occidentaux. Cela pourrait s’avérer difficile en ce qui concerne les Etats-Unis, car il semble que les relations germano-américaines aient été irrémédiablement endommagées, du moins aussi longtemps que George Bush sera président (et Gerhard Schröder chancelier). Ce qui laisse encore la route à travers Londres, dont les premiers pas ont déjà été faits.

Pour la France, la situation est quelque peu différente. La position française n’était pas tant motivée par un sentiment anti-guerre qu’un anti-américanisme viscéral qui fait partie de la tradition gaulliste. Cela inclut, entre autres, le désir français, vieux de plusieurs décennies, d’encourager le reste de l’Europe à tenir tête aux Etats-Unis et à suivre Paris dans son opposition au leadership mondial américain. Quelle que soit la popularité de la position française contre la guerre auprès des Européens, la position française n’a pas montré beaucoup d’intérêt pour une position européenne concertée sur la question et a prouvé dans quelle mesure Paris sera difficile à intégrer dans une future politique étrangère et de sécurité commune (comme cela a été le cas avec l’OTAN).

Quel avenir pour l’Europe ?

L’Europe n’est peut-être pas encore en crise, mais son avenir semble résolument incertain. Avec 25 membres à partir de l’année prochaine, qui devraient passer à 27 ou 28 en 2007 et à 30 et plus après 2010, il devient de plus en plus clair que les institutions existantes ne peuvent plus garantir le bon fonctionnement du 6 Süddeutsche Zeitung 4 de l’Union. La nécessité de rationaliser les institutions est à l’origine de la création de la Convention européenne l’année dernière, qui vise à réformer à la fois les règles et les mécanismes de l’Europe afin d’éviter les blocages dans une Union élargie. Pourtant, bien que le projet de Constitution européenne de la Convention ait reçu une impulsion inattendue à la fin de l’année dernière, les progrès vers un accord satisfaisant pour toutes les parties sont extrêmement difficiles, en particulier sur la question de la coopération politique et de la politique étrangère.

Pourtant, à la lumière des récents désaccords, qui, sinon la Convention, peut donner à l’UE la vision dont elle a un besoin urgent pour aller de l’avant, et qui d’autre pourrait la rapprocher d’une véritable politique étrangère commune ? En abordant simultanément des questions très complexes telles que les institutions et la politique étrangère, une Constitution pour l’Europe pourrait faire d’une pierre plusieurs coups. Si l’Union n’est pas réformée en profondeur aujourd’hui, l’intégration européenne risque d’être fatalement bloquée, les futurs sommets devenant une farce totale : les dirigeants européens se comportent comme des enfants, se chamaillent sur des questions d’animaux de compagnie tout en ne se prononçant que pour des notions telles que la solidarité. Cela signifie qu’il n’y a pas d’alternative à la réforme, étant donné qu’avec 25 membres ou plus, le chaos serait certain en Europe. L’étape la plus fondamentale consisterait à adopter la plupart des mesures à la majorité des voix, ainsi qu’à simplifier les 80 000 pages de l’acquis communautaire. Pourtant, malgré la nécessité évidente d’une réforme, le succès de la Convention n’est pas (encore) garanti. Une volonté politique très forte est nécessaire pour réformer les finances de l’UE, ce qui implique des concessions de la part de tous, en particulier des bénéficiaires actuels des largesses de l’UE. L’UE ne peut travailler avec une véritable solidarité que si tout le monde cède un peu. Les derniers développements de la Convention ont fait craindre qu’en dehors d’une volonté de réforme limitée, il n’y ait un clivage entre les petits Etats qui favorisent généralement la méthode communautaire, c’est-à-dire une Commission plus forte et une influence réduite des Etats membres individuels, alors que les grands Etats sont dans l’autre sens, craignant d’être mis en minorité par les petits Etats au poids économique et politique limité. Bien que cette opposition entre les grands et les petits puisse devenir monnaie courante dans une UE plus grande, il faut éviter à tout prix une scission de l’Europe. Rien ne garantit que la Convention parviendra à un compromis raisonnable entre les deux camps ; pourtant, c’est le meilleur espoir d’une Europe plus viable à l’heure actuelle. Compte tenu du large éventail de questions litigieuses à traiter, la Convention a tout intérêt à concentrer ses efforts sur les domaines dans lesquels l’Europe possède déjà aujourd’hui un avantage comparatif.

Conclusion

Le prochain élargissement de l’Union européenne à dix pays d’Europe centrale et méridionale constitue une réalisation importante dans la recherche d’un continent uni, mais représente en même temps un défi majeur pour le fonctionnement de l’Union et de ses institutions. Seule une réforme véritable et radicale des institutions et du fonctionnement de l’Union peut éviter une paralysie du projet Europe. Mais pour rationaliser l’Europe, il faudra à la fois une vision et la volonté de faire des sacrifices. Les membres actuels et futurs de l’Union doivent comprendre que l’Europe n’est pas seulement une question d’argent, mais aussi (et surtout) de coopération, de coordination et de solidarité véritable, comme l’ont montré les grandes inondations de l’année dernière. En outre, l’idée d'”une seule Europe” doit être remplie de contenu, en rendant l’Europe plus tangible dans la vie quotidienne, une entreprise pour laquelle il faut encore plus d’engagement et d’esprit européen. L’Europe, ses citoyens et surtout ses dirigeants doivent grandir pour faire de l’UE une organisation mûre qui puisse se faire entendre dans les affaires mondiales. L’alternative serait une Europe à plusieurs niveaux, dans laquelle différents groupes de pays poursuivraient des objectifs différents – à peine ce que les pères fondateurs de l’Europe avaient à l’esprit.

* http://europa.eu.int/comm/enlargement

** Chambre suprême polonaise de contrôle, www.nik.gov.pl, mars 2003.

*** The Economist, 27 mars 2003

**** Vienna Institute of Comparative International Studies, WIIW, www.wiiw.ac.at

***** Kilian Strauss, Beyond the Numbers, Étude sur les obstacles à l’élargissement de l’UE, ING Bank, janvier 2002.

****** Süddeutsche Zeitung.