N’allez pas dans l’Ouest !

par Kilian Strauss
08/07/2001

Réflexions sur la période de transition prévue pour le mouvement ouvrier des pays candidats à l’élargissement de l’UE

L’élargissement dans toutes ses nuances a dominé l’agenda politique de cette année en Europe comme aucun autre sujet, que ce soit dans le contexte de l’élargissement de l’Union européenne ou de l’OTAN à l’Est.

Contrairement au débat actuel sur la deuxième vague prévue d’élargissement de l’OTAN, qui n’est pas totalement incontestable, le fait que l’Union européenne s’élargira plus tard dans la décennie ne fait plus de doute. Cependant, une discussion très intense est en cours actuellement sur les modalités de l’élargissement, c’est-à-dire sur son calendrier précis, ses conditions – et ses coûts.

L’annonce faite récemment à Göteborg par les quinze chefs d’État de l’UE de leur intention de clôturer les pourparlers sur l’élargissement en 2002, les premières adhésions étant possibles en 2004 (dans le but de rassurer les pays candidats après l’échec du référendum irlandais), peut sembler ambitieuse, mais ne constitue en rien une innovation radicale. Des assurances et des promesses similaires ont été faites à plusieurs reprises au cours des dix dernières années (avec les promesses initiales de MM. Kohl et Chirac sur l’adhésion à l’an 2000). Pourtant, même ces nouvelles dates pourraient s’avérer n’être qu’une chimère dans l’état actuel des négociations d’élargissement et de l’agenda politique à venir (en particulier les élections en Allemagne et en France en 2002).

Se rapprocher

Selon la Commission européenne, les négociations d’élargissement avec les douze pays candidats, bien qu’elles ne fassent plus l’actualité quotidienne, progressent à un rythme soutenu. Cependant, compte tenu de la nature différente des candidats et de la diversité des questions à l’examen, leurs progrès en matière de “clôture des chapitres de demande” varient considérablement (Chypre, l’Estonie et la Slovénie étant les plus avancés, la Roumanie étant la moins avancée). La question d’une période de transition pour la libre circulation de la main-d’œuvre des nouveaux États membres vers l’actuelle UE-15 a été abordée à plusieurs reprises dans ce contexte au cours des trois derniers mois.

Bien que des périodes de transition d’une forme ou d’une autre et de durées différentes fassent partie intégrante du processus de négociation, en particulier pour les questions délicates qui ne peuvent être réglées de manière réaliste au moment de l’adhésion prévue (par exemple, les questions environnementales), la suspension de la libre circulation des travailleurs constitue en principe une violation des quatre libertés fondamentales de l’UE (libre circulation des personnes, des biens, des capitaux et des services). Ce point a été soulevé à maintes reprises par les négociateurs des candidats, soucieux d’éviter que leurs pays ne deviennent des membres de seconde classe.

Cependant, les différences de salaires entre l’UE-15 actuelle et les pays candidats allant jusqu’à 1:10 et des considérations politiques internes cruciales (parmi lesquelles les prochaines élections déjà mentionnées) ont conduit à la proposition d’une période de transition sur la circulation des travailleurs en Autriche et en Allemagne (avec l’approbation tacite des autres membres de l’UE, en particulier la France et l’Italie). Cette période de transition proposée ne permettrait pas aux travailleurs des nouveaux États membres de s’installer et de travailler librement dans les États membres de l’UE actuelle pendant une période de deux à sept ans après leur adhésion.

L’adoption finale de la période de transition est intervenue après une forte résistance initiale de l’Espagne, qui a bloqué le premier vote sur la question le 14 mai, la liant à une promesse de maintenir les subventions structurelles de l’UE à l’Espagne (43 milliards d’euros sur la période 2000-2006) après l’élargissement, qui seront certainement réduites. Pourtant, le 30 mai, après une intense médiation suédoise, l’Espagne a cédé et accepté l’introduction de la période de transition.

Bien que l’idée d’une période de transition ait été très mal accueillie par les candidats à l’adhésion concernés, la Hongrie, premier pays candidat, a déclaré le 12 juin qu’elle l’accepterait sur la base de la réciprocité.

Lacunes

Le concept de périodes transitoires sur la circulation des travailleurs n’est pas nouveau en soi et a déjà été appliqué dans le cas de l’Espagne et du Portugal lors de leur adhésion en 1986. Pourtant, l’écart salarial entre les deux Ibères et leurs voisins (principalement la France) était beaucoup plus faible à l’époque et, comme on pouvait s’y attendre, n’a pas entraîné de migration massive vers le nord, une fois la période de transition de sept ans initialement écourtée et terminée. L’écart de richesse général, bien qu’important, était néanmoins plus faible au cours de ces années qu’il ne l’est aujourd’hui : alors que le PIB des deux pays s’élevait à 50-60% de la moyenne de l’UE en 1986, celui des pays candidats de l’Est ne représente plus que 35% environ. Il faudra donc rattraper beaucoup de retard, et certains en Allemagne et en Autriche craignent que cela ne se fasse au détriment de leur main-d’œuvre non qualifiée et faiblement rémunérée. Pourtant, alors que les débats émotionnels sont vifs, les chiffres précis sur l’éventuelle migration vers l’ouest et son impact sont encore rares.

Il n’existe donc à l’heure actuelle qu’un certain nombre d’estimations (par exemple celle du Consortium pour l’intégration européenne), qui évalue le nombre de migrants potentiels à quelque 350 000 par an sur une période de dix ans, la plupart venant de Pologne et de République tchèque, dont la plupart devraient s’installer en Allemagne (65%) ou en Autriche (12%).

Une autre étude menée sur le sujet par le Groupe de recherche sur l’opinion publique d’Europe centrale l’année dernière montre que seule une très petite partie des populations d’Europe centrale envisagerait sérieusement d’aller travailler dans l’Ouest après leur adhésion. Et la plupart des personnes interrogées ne souhaitent pas s’installer définitivement dans l’UE.

Si ces résultats de recherche étaient confirmés par la réalité, cela impliquerait en effet que le débat actuel sur un exode massif vers l’Occident est plutôt infondé et fondé principalement sur des craintes et des considérations politiques internes. Pourtant, pour la droite politique (et l’extrême droite), en Allemagne comme en Autriche, les chiffres n’ont que peu d’importance. Ce qui compte, c’est qu’il y aura une migration, quelle qu’en soit l’ampleur, qui frappera des pays non traditionnellement reconnus comme pays d’immigration et une population qui n’est pas encore prête à accueillir un grand nombre de travailleurs migrants. Plus qu’une question d’absorption économique, il s’agit d’une question de tolérance sociale et politique à l’égard de l’immigration – et les deux sont encore largement absentes dans de nombreux pays de l’UE.

Why they won’t go west ?

Malgré l’absence d’une base solide, le débat actuel sur la migration vers l’ouest attendue des nouveaux États adhérents s’intensifie néanmoins. Il est donc crucial d’injecter quelques arguments dans les discussions pour montrer pourquoi la plupart des craintes sont sans fondement. Bien qu’il faille s’attendre à un certain mouvement vers l’ouest des travailleurs d’Europe centrale, il est hautement improbable à ce stade qu’il y ait une véritable migration massive, principalement pour les raisons suivantes :

1. Les travailleurs d’Europe centrale, comme nombre de leurs homologues d’Europe occidentale, n’ont pas la mobilité géographique nécessaire pour se rendre là où se trouvent les emplois. On peut déjà l’observer chez les candidats à l’adhésion eux-mêmes, le chômage dans les zones rurales étant un multiple de celui des zones urbaines. S’attendre à ce que ces travailleurs aillent encore plus loin et quittent leur pays à la recherche d’un emploi semble donc hautement improbable.

2. Nombre d’entre eux n’ont pas les compétences linguistiques nécessaires pour aller travailler à l’étranger, en particulier les travailleurs non qualifiés et les travailleurs manuels.

3. Les travailleurs qualifiés des pays candidats à l’adhésion peuvent d’ores et déjà travailler légalement dans l’UE à la demande de leur employeur. En 2000, quelque 1 million d’Européens de l’Est vivaient et travaillaient dans l’UE, dont environ deux tiers en Allemagne.

4. Nombre d’entre eux travaillent dans le cadre des quotas existants pour les travailleurs non ressortissants de l’UE. Ces quotas ne sont toutefois pas toujours épuisés, par exemple ceux des travailleurs polonais du secteur des TI.

5. Dans certains pays candidats à l’élargissement, le chômage est déjà plus faible que dans certains pays de l’UE (par exemple en Hongrie), ce qui conduit plutôt à un renversement de la pression. En outre, comme le soulignent de nombreux politiciens slovènes, il y a actuellement plus d’Autrichiens qui travaillent en Slovénie que l’inverse, ce qui rend l’argument de la migration vers l’ouest caduc dans leur cas.

En outre, les craintes de voir les travailleurs de l’Est faire baisser les salaires dans les pays occidentaux de l’UE sont également largement infondées, car les salaires existants ne peuvent pas être sous-cotés en raison de l’existence des salaires minima dans la plupart des pays de l’UE. Les domaines (par exemple la construction) qui attirent le plus grand nombre de travailleurs migrants illégaux continueront à poser problème, en présence ou en l’absence d’une période de transition.

En outre, l’adhésion à l’UE crée un grand nombre de nouvelles possibilités d’emploi en Europe centrale et orientale, attirant les investissements extérieurs et réduisant ainsi la pression sur les migrations extérieures. Enfin, une émigration massive vers l’ouest poserait également un grave problème pour les pays candidats à l’adhésion, car elle entraînerait une fuite des cerveaux pour leurs économies en transition, un fait qui n’est pas pris à la légère par les gouvernements concernés. On peut donc s’attendre à ce que ces gouvernements, de leur côté, fassent tout leur possible pour limiter l’exode des travailleurs vers l’Ouest.

(Il)travail juridique

Parmi les principaux arguments des partisans d’une période de transition sur le mouvement de la main-d’œuvre figure la question des travailleurs illégaux. Cependant, l’espoir qu’une période de transition réduira leur nombre est hors de propos, car le travail illégal, de par sa nature même, n’est largement pas affecté par les mécanismes juridiques en place. Des milliers de clandestins sont déjà actifs dans l’UE aujourd’hui et continueront de l’être s’il y a une période de transition ou non. En conséquence, il n’y a aucune raison de penser que le nombre de travailleurs illégaux dans l’actuelle UE-15 augmenterait après l’élargissement sans période de transition, bien au contraire. Certains analystes estiment que les incitations offertes par l’enregistrement légal (allocations de chômage, sécurité sociale) permettraient en fait de réduire le nombre de travailleurs illégaux.

Fin de la transition

Il ressort clairement de ce qui précède que l’introduction d’une période de transition pour les travailleurs orientaux après l’adhésion à l’Union européenne ne peut être justifiée par des arguments économiques solides. Comme cela a été souligné, l’ouverture du marché du travail de l’UE aux travailleurs des pays candidats à l’adhésion n’est pas susceptible d’entraîner un mouvement massif vers l’ouest. Il y aura sans aucun doute des travailleurs qui chercheront du travail dans l’Ouest, mais leur nombre restera gérable. Il sera également dans l’intérêt des pays candidats eux-mêmes de réduire et d’empêcher un éventuel exode de travailleurs qualifiés vers l’Ouest. La question des travailleurs illégaux ne peut être abordée par l’introduction d’une période de transition.

Un autre argument important contre l’introduction d’une période de transition est le signal politique envoyé aux candidats à l’adhésion. Ils seraient effectivement transformés en membres de seconde classe, privés de l’une des libertés fondamentales du marché unique. En outre, cette question risque d’avoir un impact négatif sur leur situation politique interne (par exemple, les élections en Pologne plus tard cette année). Pour certains, l’idée d’un foyer européen commun sera mise en doute dans la dernière ligne droite avant les poteaux de but (qui bougent régulièrement depuis des années). Dans ce contexte et dans ces conditions, l’élargissement risque d’être perçu par beaucoup comme une obligation et non comme une chance – avec l’impact correspondant sur les référendums qui doivent avoir lieu dans certains des pays candidats.

Une période de transition sur la circulation des travailleurs n’est donc pas nécessaire, mais il est néanmoins probable qu’elle sera introduite en Allemagne et en Autriche en raison de considérations nationales. Ce n’est un secret pour personne que la période de transition vise principalement les travailleurs polonais et tchèques, mais toucherait les travailleurs de tous les pays candidats à l’adhésion, en particulier les plus petits comme l’Estonie et la Slovénie, qui ne présentent aucun risque. On peut toutefois espérer que la période de transition sera rapidement supprimée, une première révision étant prévue au bout de deux ans, ce qui devrait montrer qu’il n’y a pas eu de migration massive. Elle pourrait déjà être supprimée à ce moment-là, ou bien après cinq ans (modèle’2+3+2′). Chaque État membre de l’UE peut même décider de ne pas introduire la période de transition du tout, comme la Suède l’a annoncé.

Un autre risque sérieux du débat actuel est celui d’admettre des membres mécontents et obstructifs qui entraveront le dialogue interne de l’UE. A l’instar de l’Espagne et de la France en 1973 et 1981, certains des nouveaux membres risquent de devenir de mauvais joueurs d’équipe lorsqu’il s’agit de leurs propres intérêts nationaux. On peut d’ores et déjà prédire qu’avec l’entrée de la République tchèque, l’Europe gagnera encore une autre nation fortement eurosceptique, un label qui devra peut-être aussi être appliqué à la Pologne.

Dans le même temps, il est clair que l’Europe occidentale, en raison de la détérioration de sa situation démographique, aura de plus en plus besoin d’immigration. L’Europe centrale et orientale, avec sa main-d’œuvre qualifiée, constituerait donc un réservoir naturel pour les travailleurs pendant de nombreuses années, voire des décennies à venir.

Enfin, la question de la migration de main-d’œuvre montre que l’Europe a clairement besoin d’un débat plus large et mieux informé sur les questions en jeu. L’Europe elle-même doit également accélérer la réforme interne de son marché du travail, d’une part, en le rendant plus flexible, et des institutions de l’UE, d’autre part, pour permettre un traitement plus efficace de questions telles que le mouvement syndical. N’oublions pas que les pays candidats à l’adhésion ont également des voisins orientaux – avec un énorme bassin de travailleurs qui aspirent à une vie meilleure.