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Plus grand, mais meilleur?

par Kilian Strauss
15/06/2001

Une réflexion critique sur la deuxième vague prévue d’élargissement de l’OTAN

Prague, septembre 2002. Le premier sommet de l’OTAN jamais organisé sur le territoire d’un ancien membre du Pacte de Varsovie tire à sa fin, les dix-neuf chefs d’Etat réunis devant approuver une deuxième vague d’élargissement de l’Alliance à la Slovaquie, la Slovénie et les trois Etats baltes….

Bien que nous soyons encore à plus d’un an de cet événement historique et de son issue, comme certains le diront, de plus en plus d’analystes et d’observateurs s’attendent à ce qu’une nouvelle vague d’élargissement semble inévitable. Pour d’autres, ce n’est qu’un vœu pieux. Mais les deux ne peuvent sûrement pas avoir raison ?

Avec l’euphorie initiale suscitée par la première vague – largement symbolique – d’élargissement de l’organisation, qui est passée de 16 à 19 membres en 1999, le désir de certains membres de l’OTAN (d’Europe occidentale) d’élargir l’alliance plus à l’est s’est progressivement dissipé. Cela s’inscrit dans un contexte où les trois nouveaux venus récents ne sont toujours pas suffisamment intégrés après plusieurs années de réforme militaire les questions que soulèvera l’extension prévue à la Baltique à l’égard de la Russie et où beaucoup ne voient tout simplement pas la nécessité d’étendre davantage l’OTAN pour le moment.

D’autre part, certains membres, en particulier les trois nouveaux venus, la Pologne, la Hongrie et la République tchèque, réclament avec véhémence une deuxième vague d’élargissement au motif que les États libres devraient pouvoir choisir librement leurs alliances. Ils espèrent tous qu’un nouveau cycle d’élargissement sera décidé et adopté l’année prochaine à Prague. Cet espoir a été renforcé lors du récent sommet de l’OTAN à Bruxelles, où l’option “zéro” (pas d’invitations l’année prochaine) a été officiellement abandonnée. Il y aura donc un élargissement, mais jusqu’où ira-t-il ?

C’est le président tchèque Vaclav Havel qui s’est exprimé le plus ouvertement à ce sujet le 11 mai 2001 à Bratislava, où il a présenté de solides arguments en faveur d’un nouvel élargissement, notamment aux États baltes. Mais le président polonais, Alexander Kwasniewski, lors d’une récente visite en Lettonie, a également soutenu l’idée d’inclure les trois États baltes dans l’alliance.

Dans le contexte du débat en cours sur l’avenir de l’OTAN, il n’est pas surprenant que le cas des Etats baltes soit actuellement le principal sujet de discussion. Alors que l’élargissement à la Slovaquie, à la Roumanie ou à la Bulgarie ne devrait pas faire l’objet de controverses (bien qu’il reste encore un certain temps pour ces deux derniers pays), l’élargissement de l’Alliance au trio balte Estonie, Lettonie et Lituanie a donné lieu à un débat intense.

Bien que la ” porte ” proverbiale de l’OTAN soit encore ouverte (le débat actuel sur l’élargissement utilisant largement les mêmes arguments que lors de la période précédant les admissions de la première vague), la situation actuelle appelle un examen plus approfondi des conséquences que l’élargissement aux pays baltes aurait sur les relations OTAN-Russie.

La mission de l’OTAN – ancienne et nouvelle

La mission initiale de l’OTAN consistait à défendre ses membres contre toute agression extérieure, un principe énoncé dans le fameux article 5 de l’Alliance, qui considère l’agression contre un de ses membres comme une agression contre tous.

Cette approche remonte à l’époque de la création de l’Alliance en 1949, face à l’expansion de la sphère d’influence de l’Union soviétique sous Joseph Staline. Bien qu’elle ne soit pas dépassée, cette garantie doit aujourd’hui être envisagée sous un autre angle.

Dans l’Europe de l’après-guerre froide, le rôle de l’OTAN, avec sa mission d’endiguement de l’Union soviétique, ne peut plus se limiter à la défense, mais s’étendre de plus en plus à la coopération dans le domaine de la sécurité tant dure que douce ainsi qu’à d’autres questions régionales, notamment avec les pays non membres de l’alliance, à savoir surtout la Russie et l’Ukraine.

Cela s’est déjà traduit par la création d’un certain nombre d’organes de coopération politique au sein de l’OTAN, par exemple le Conseil de coopération nord-atlantique (CCNA), le Conseil permanent conjoint de 1997 et le célèbre Partenariat pour la paix, qui comprennent tous la Russie. Dans le même temps, des concessions informelles ont été faites à la Russie, par exemple en ne stationnant pas d’armes nucléaires sur le territoire des nouveaux États membres.

Pourtant, en dépit de ces initiatives et de ces structures louables, l’Alliance doit maintenant se tourner vers l’avenir et se demander quel type d’organisation elle veut être au XXIe siècle.

Nombreux sont ceux qui considèrent de plus en plus que l’alliance traditionnelle de défense seule a survécu, tandis que d’autres voient de nouvelles tâches qui l’attendent après la mission au Kosovo en 1999, qui a donné naissance à un ” nouveau concept stratégique ” adopté en avril 1999 et qui n’est pas sans controverse. Une discussion sur l’avenir de l’OTAN semble donc opportune, en particulier sur la question des missions hors zone et surtout sur ses relations avec la Russie, son principal partenaire en Europe, et en même temps sur l’une de ses principales préoccupations, notamment en vue des futurs élargissements.

Cela est dû au fait qu’une deuxième vague d’élargissement n’est pas seulement une question de toucher les frontières de la Russie (la frontière de la Russie a déjà été touchée par la Pologne en 1999 dans la région de Kaliningrad) ou d’entrer dans la “sphère d’influence” de la Russie, mais d’accepter trois États particuliers, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie.

Le cas de la Baltique

Les trois Etats baltes sont d’anciennes républiques soviétiques, fraîchement et fièrement à nouveau indépendantes depuis dix ans. C’est ce qui explique en grande partie le débat actuel : en tant qu’anciennes républiques soviétiques (de 1939, date de leur annexion illégale, à 1991), leur souhait le plus ardent est d’éviter que l’histoire ne se répète. Ils voient donc leur seule garantie de sécurité en Occident, et cela signifie à leurs yeux, dans l’OTAN. Une partie de ce désir consiste à souligner le fait qu’ils appartiennent à l’hémisphère occidental (ils se considèrent comme des Nordiques), ce qui devrait en principe être pris en charge par l’adhésion à l’UE. Alors que l’Union s’apprête à se doter d’une capacité de défense plus sérieuse au cours des prochaines années, la question de la sécurité sera certainement abordée. Pourtant, les références de l’UE en matière de défense ne sont pas encore suffisamment solides pour garantir la sécurité future du trio balte. D’où leur souhait d’adhérer également à l’OTAN afin de bénéficier de ses garanties de sécurité plus crédibles.

Pourtant, l’extension de ces garanties aux trois Etats baltes est précisément ce qui semble utopique pour certains, si l’on considère la proximité physique, presque menaçante, de la Russie à leurs frontières orientales (au sud dans le cas de la Lituanie) et, d’autre part, la distance des membres les plus proches de l’OTAN, la Pologne et le Danemark, le dernier traversant la mer Baltique avec une frontière terrestre étroite avec la Lituanie. Pourtant, le désir de sécurité est tout de même compréhensible. La Russie, malgré sa transition démocratique et l’amélioration de ses relations avec l’Occident, se comporte toujours comme une brute à de nombreuses reprises.

De l’autre côté de la barrière, la plupart des cercles en Russie, même modérés, s’opposent fermement à un nouvel élargissement de l’OTAN, tout comme la Russie s’est opposée à la première vague d’élargissement, avec les mêmes arguments, à savoir que l’élargissement de l’OTAN constituerait une violation de la sphère d’influence de la Russie et menacerait ainsi sa sécurité. Cela s’explique principalement par le fait que la Russie considère généralement l’OTAN comme une alliance offensive, comme l’a montré pendant des décennies la propagande soviétique. Pourtant, la Russie s’est finalement résignée à la première vague d’élargissement à trois de ses anciens satellites. Beaucoup d’occidentaux espèrent qu’une situation semblable se reproduira après la prochaine vague.

Pourquoi les pays baltes sont différents

Pourtant, dans le cas des pays baltes, la situation semble différente. Les trois États baltes regardent sans équivoque et sans compromis vers l’Ouest, vers leurs voisins occidentaux, l’Union européenne et l’OTAN. Cela se fait de manière très visible au détriment des relations avec la Russie et, plus important encore, avec leurs – importantes – minorités russes, dont beaucoup sont encore des “non-citoyens”. Bien que la situation des minorités russes dans les trois républiques varie, les relations avec la Russie sont généralement tendues et risquent de le devenir encore plus si l’OTAN s’élargit.

Cela vaut en particulier pour la Lituanie, qui entretient actuellement les meilleures relations avec la Russie parmi les trois pays. Le renforcement de la sécurité que la Lituanie cherche à obtenir en adhérant à l’OTAN pourrait s’avérer illusoire au mieux, et contre-productif au pire, si la Russie, comme on s’y attend généralement, fait jouer ses muscles lors de son élargissement. Des armes (y compris nucléaires) pourraient être déployées dans les parties occidentales du Belarus et peut-être même dans la région russe de Kaliningrad, à la frontière lituanienne, en violation des accords de maîtrise des armements existants. Cela mettrait l’OTAN et la Lituanie dans une position très inconfortable.

Bien que, dans les circonstances actuelles, une agression directe de la Russie contre l’un des Etats baltes semble peu probable, il n’est pas tout à fait certain que, dans un scénario d’agression, l’OTAN puisse respecter pleinement sa garantie de défense territoriale, en raison de l’escalade que cela pourrait provoquer.

Dans le même temps, la Russie se gardera toutefois d’élever la température trop haut par rapport à l’élargissement de l’OTAN, car la Russie, tout en étant réticente à l’admettre carrément, a des liens trop étroits et trop importants avec l’Occident pour s’en débarrasser négligemment. Les véritables problèmes de la Russie se situent clairement ailleurs, en particulier dans le domaine de la réforme interne, ce qui devrait l’empêcher d’insister trop sur sa fierté blessée de perdre encore une autre part de son “proche étranger”. Dans le même temps, cependant, de nombreuses personnes en Russie verraient dans un affrontement criant à propos de l’élargissement de l’OTAN une distraction bienvenue par rapport à leurs problèmes internes actuels. La prudence et la raison sont donc de mise de part et d’autre.

Plus grand ou mieux ?

La transformation actuelle de l’OTAN d’une alliance militaire en une organisation plus géopolitique ne fait que commencer. Après plus de quarante ans de guerre froide et dix ans d’euphorie mêlés d’incertitude, l’OTAN doit encore trouver un nouveau rôle sur la scène européenne qui évolue rapidement. Le débat sur le rôle futur de l’OTAN ne fait que commencer, mais il est clair qu’il faut consulter davantage les partenaires tels que la Russie plutôt que d’adopter des solutions partiales.

Bien qu’il ne faille pas donner à la Russie un droit de veto sur les décisions de l’OTAN, ses intérêts et ses craintes doivent être pris en considération et discutés. L’OTAN devrait donc éviter de contrarier la Russie, en particulier dans le contexte de la politique étrangère américaine à l’égard de la Russie, qui n’est pas encore pleinement définie, notamment en ce qui concerne la défense antimissile et l’abolition proposée du traité ABM de 1972. Au sein de l’OTAN, l’Allemagne et la Grande-Bretagne se montreraient particulièrement méfiantes à l’égard d’un élargissement précipité aux pays baltes, craignant que cela n’aliène indûment la Russie, avec laquelle elles entretiennent actuellement des relations stables. Leurs points de vue devraient aussi être entendus.

Compte tenu du prochain élargissement de l’UE aux trois Etats baltes, le lien entre l’OTAN et l’élargissement de l’UE, en particulier les ambitions de sécurité de cette dernière, dont une partie pourrait absorber une partie du désir croissant de sécurité des Etats baltes, est également beaucoup trop peu discuté.

Enfin, il faut également faire clairement comprendre aux candidats à l’adhésion que l’effort militaire et politique qu’ils devront fournir sera énorme. Cela est particulièrement important compte tenu de la lenteur de l’intégration des trois nouveaux arrivants actuels, qui n’a pas toujours été satisfaisante.

Il ne fait aucun doute que les trois Etats baltes ont pleinement le droit d’adhérer à l’OTAN, mais le moment n’est pas encore venu pour eux d’entrer dans l’Alliance. Avant que cela ne se produise, ils doivent clarifier leurs affaires intérieures, en particulier en ce qui concerne leurs minorités russes, et, dans ce contexte, stabiliser également leurs relations avec la Russie. Il y a donc beaucoup de travail à faire.

Le message qui sera envoyé l’année prochaine à Prague devrait indiquer clairement que les trois pays baltes finiront par adhérer à l’OTAN et qu’ils ne sont plus dans la zone d’influence de la Russie, ce qui reviendrait autrement à relancer les idées du pacte Molotov-Ribbentrop. Après tout, la Russie a-t-elle peur de trois petits États à sa périphérie occidentale ? Le message devrait être que l’adhésion à l’OTAN est une question de politique, de coopération et de valeurs plutôt que de considérations purement militaires.

L’objectif ultime devrait donc être d’avoir, outre une plus grande Europe, non seulement une plus grande OTAN, mais aussi une meilleure OTAN.

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